CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Os impactos das IFRSs no ambiente de regulação societário e tributário brasileiro, dado o seu caráter multidisciplinar, devem ser objeto de constante investigação por parte de profissionais e acadêmicos das áreas do Direito e da Contabilidade.
Do mesmo modo, a repercussão das IFRSs em contratos escritos e não escritos deve ser estudada, visto que algumas métricas contábeis são “triggers” para vencimento antecipado de dívidas, “targets” para remuneração variável de executivos ou ainda objeto de monitoramento por parte de empregados, entidades governamentais e não governamentais (um custo político, em função da exposição de imagem da companhia)1.
A IFRS n. 15 – “Revenue from Contracts with Customers”, internalizada em nosso ambiente doméstico societário por meio do Pronunciamento Técnico CPC n. 47, e em nosso ambiente tributário pelas Instruções Normativas da RFB n. 1.700 e n. 1.771 (emendou a IN n. 1.753, criando com o Anexo IV uma nova obrigação acessória para controle da Receita “Contábil” x “Fiscal”), tem alcance sobre uma variedade de operações e de setores de atividade
As hipóteses clássicas para escolhas contábeis, advogadas por Watts and Zimmerman (1978).
econômica. Considerando sua recente vigência no ano de 20182, alguns efeitos ainda são desconhecidos, razão pela qual justificam-se estudos com o propósito de lançar luz sobre os mesmos.
Os contratos de concessão têm uma disciplina contábil normativa bem específica – a IFRIC
n. 123, que no Brasil foi recepcionada pela ICPC n. 1, uma interpretação de uma série de IFRSs. Com a entrada em vigor das IFRSs n. 9 e n. 15, a interpretação precisou ser emendada para incorporar os novos conceitos trazidos pelas aludidas normas, dentre os quais o de “ativo financeiro”, de “ativo de contrato” e de “obrigação de performance”.
Este trabalho tem o propósito de investigar, por meio de simulações desenvolvidas com base em diferentes cenários, bem como com base em outras evidências, o possível impacto tributário da IFRS n. 15 nos contratos de concessão. Um fenômeno observado em determinado segmento de atividade econômica, objeto de concessão pelo poder público, foi a diferença de margens praticadas entre as concessionárias, conforme evidenciado nos anexos 1 e 2 deste artigo. Considerando a previsão na legislação tributária para o diferimento da tributação da margem de lucro auferida com o contrato de concessão (Regime de tributação do Lucro Real), no tocante à obrigação de performance de construção e melhoria da infraestrutura, ou mesmo a previsão na legislação tributária para diferentes presunções de margem de lucro para diferentes atividades (Regime de Tributação de Lucro Presumido), a hipótese do planejamento tributário foi levantada como uma possível explicação para o fenômeno.
Assim, este artigo está estruturado nos seguintes moldes: a primeira seção introdutória contextualiza o problema a ser estudado; a seção 2 é dedicada a uma incursão por aspectos gerais dos contratos de concessão, práticas contábeis e legislação tributária voltadas ao tratamento dos contratos; na seção 3 são formuladas as questões de pesquisa, são desenvolvidas simulações para diferentes cenários, coligidas evidências e levadas a efeito análises, com base nos resultados observados; a seção 4 apresenta as conclusões e a seção 5 o referencial bibliográfico.
CONTRATOS DE CONCESSÃO: ASPECTOS GERAIS, PRÁTICAS CONTÁBEIS E LEGISLAÇÃO TRIBUTÁRIA
Aspectos gerais dos contratos de concessão
A Deliberação CVM n. 762, de 22 de dezembro de 2016, conferiu poder normativo ao CPC n. 47, ao torná-lo de aplicação compulsória por parte das companhias abertas, para os exercícios sociais com início em 1º de janeiro de 2018.
O Comitê de Interpretações das IFRSs, cuja sigla é IFRIC, exerce um papel fundamental dentro da estrutura do IASB, qual seja, homogeneizar a forma pela qual as IFRSs serão interpretadas pelas mais de 160 jurisdições adotantes das IFRSs mundo afora. Em algumas situações em que é instado a se manifestar, o IFRIC emite interpretações que recebem uma numeração e status normativo. Este foi o caso da IFRIC n. 12.
Numa síntese bem apertada, os contratos de concessão de serviços públicos são regidos pela Constituição Federal, em seu art. 175, pela Lei Ordinária n. 8.987/1995, por disposições regulamentares estabelecidas por agências reguladoras de cada setor de atividade econômica e por disposições dos próprios dos contratos.
Devem ser observados tanto pelo Poder Concedente quanto pelas Concessionárias operadoras dos contratos alguns princípios balizadores das relações a serem estabelecidas, a bem do interesse público e do interesse dos usuários dos serviços, quais sejam: o da universalidade ou generalidade dos serviços (alcance e benefício indiscriminado de usuários); o da modicidade tarifária (traz implicitamente a ideia de um certo limite imposto ao lucro a ser auferido pela concessionária); o do equilíbrio econômico-financeiro (indispensável para atração de investidores dispostos a correr os riscos do empreendimento); o da excelência e eficiência dos serviços prestados (que confere poder a agências reguladoras setoriais para aplicação de penalidades e para fixação de mecanismos de incentivo à concorrência e/ou eficiência operacional); o da continuidade operacional (a concessionária pode até sofrer solução de continuidade, mas a concessão tem assegurada o seu “going concern”).
Em regra, a concessionária operadora do serviço público concedido tem duas obrigações a desempenhar para plena observância do contrato firmado: obrigação de construir uma infraestrutura para exploração do serviço público concedido ou promover melhorias (“upgrade”) em uma infraestrutura já existente – obrigação de C&U – e obrigação de operar e manter em condições adequadas a infraestrutura, conforme padrões de eficiência fixados pelo poder público – obrigação de O&M.
Práticas contábeis voltadas aos contratos de concessão
A depender da forma pela qual os contratos venham a ser celebrados, o poder público pode mitigar ou não o risco da demanda por serviços prestados pela concessionária, demanda necessária para cobrir custo e margem observados com a construção e/ou melhoria de infraestrutura de operação. Obviamente isto será função da natureza do serviço público a ser prestado, do contrário não haverá incentivos econômicos mínimos para atração de capital de risco para o empreendimento. Este é um aspecto crítico para fins de tratamento contábil dos contratos. Por exemplo, a concessionária pode receber uma autorização do poder público para cobrar a tarifa destinada a tal fim (um ativo intangível) ou simplesmente a garantia de que será indenizada pela infraestrutura entregue (um ativo financeiro), caso a tarifa cobrada para tal fim não seja suficiente. Esta é uma diretriz da IFRIC n. 12, emendada pela IFRS n. 9 e IFRS n. 15.
Outro aspecto crítico da norma diz respeito ao tratamento dispensado aos ativos da concessão. Em que pese a concessionária auferir com exclusividade benefícios econômicos
advindos da exploração da infraestrutura construída ou existente4, o poder público é que direciona o seu uso, regula preços praticados via mecanismos tarifários (delimitando com isso os benefícios econômicos a serem auferidos) e detém o interesse residual sobre a mesma (a infraestrutura é retornável ao poder público ao término do contrato de concessão, em condições preestabelecidas em contrato).
Por esta razão, a infraestrutura não é reconhecida contabilmente pela concessionária como um ativo imobilizado depreciável em suas demonstrações contábeis para fins societários5, mas sim o direito detido pela concessionária para cobrar por custo e margem incorridos em sua construção ou melhoria ou o direito incondicional de receber caixa ou outro ativo financeiro.
Se a concessionária detiver o direito contratual incondicional6 de receber fluxos de caixa ou outro ativo financeiro do poder público para cobrir custo e margem incorridos na construção ou melhoria da infraestrutura (independentemente de sua utilização por parte dos usuários alcançados pelo serviço público prestado, não havendo com isso risco de demanda), deverá ser reconhecido em suas demonstrações contábeis um ativo financeiro, cujo tratamento contábil subsequente será disciplinado pela IFRS n. 9. Em alguns casos, ainda que se cumpra com a obrigação de performance com a construção ou melhoria da infraestrutura, não haverá direito incondicional a caixa ou a outro ativo financeiro, em função de referida obrigação de performance estar condicionada ao cumprimento de outra obrigação, sendo reconhecido um ativo de contrato7.
Por outro lado, se a concessionária detiver o direito contratual de cobrar dos usuários pelo custo e margem incorridos na construção ou melhoria da infraestrutura a partir da qual os serviços públicos serão prestados (dependerá de sua utilização por parte dos usuários alcançados pelo serviço público prestado, havendo com isso risco de demanda), deverá ser reconhecido em suas demonstrações contábeis um ativo intangível amortizável, cujo tratamento contábil subsequente será disciplinado pela IAS n. 38.
Estradas, pontes, túneis, prisões, hospitais, aeroportos, redes de distribuição de água, redes de distribuição de energia, telecomunicações, redes de distribuição de gás, entre outros.
Para fins regulatórios (demonstrações contábeis regulatórias), a realidade a ser reportada poderá ser distinta, para satisfazer interesses da agência reguladora setorial em termos de controle de custos incorridos pelas concessionárias vis-à-vis mecanismos de revisão tarifária.
E só há no caso um direito incondicional à caixa ou a outro ativo financeiro se somente a passagem do tempo for requerida, antes que o pagamento seja devido (IFRS n. 15, § 108). Do contrário será o caso de se reconhecer um ativo de contrato, sujeito ao risco de desempenho da concessionária (penalização ou bonificação futura).
“IFRS 15. BC323. In many cases, that contract asset is an unconditional right to consideration – a receivable – because only the passage of time is required before payment of that consideration is due. However, in other cases, an entity satisfies a performance obligation but does not have an unconditional right to consideration, for example, because it first needs to satisfy another performance obligation in the contract. The boards decided that when an entity satisfies a performance obligation but does not have an unconditional right to consideration, an entity should recognise a contract asset in accordance with IFRS 15. The boards noted that making the disti nction between a contract asset and a receivable is important because doing so provides users of financial statements with relevant information about the risks associated with the entity’s rights in a contract. That is because although both would be subject to credit risk, a contract asset is also subject to other risks, for example, performance risk.” (Destaques do autor)
Com o advento da IFRS n. 15, alguns procedimentos passaram a ser requeridos para o reconhecimento da receita auferida com os contratos celebrados com clientes. E os contratos de concessão estão contemplados no escopo da norma, razão pela qual a IFRIC
n. 12 foi emendada para recepcionar essas alterações. Em linhas gerais, há necessidade de serem identificadas as obrigações de performance previstas nos contratos (por exemplo, construir um bem objeto do contrato e transferir o seu controle em local preestabelecido; prestar um determinado serviço por um período preestabelecido, dentre outras obrigações). É imperativo mensurar o valor pelo qual a entidade fará jus em termos de contraprestação (preço), inclusive de natureza variável (descontos, abatimentos, devoluções, bônus e penalidades, rebates, dentre outros) e a entidade deve alocar esta contraprestação a cada obrigação de performance identificada, para adequada medição de lucros. O anexo 3 apresenta esquema gráfico que traduz didaticamente o passo a passo para reconhecimento de receita de acordo com a IFRS n. 15.
Um desafio que se apresenta aos preparadores das demonstrações contábeis (e que pode constituir um incentivo econômico para o planejamento tributário) diz respeito à alocação de contraprestação (preço) entre as obrigações de performance identificadas no contrato de concessão. A tarifa é fixada em termos globais (é por assim dizer um “preço combo”), e o regulador setorial não define qual “pedaço” da tarifa cobre tal ou qual obrigação de performance, sendo um ato discricionário da administração das companhias concessionárias o processo de alocação de contraprestação8.
Nesse particular – alocação de contraprestação às obrigações de performance – pesquisa conduzida junto a um conjunto de empresas concessionárias integrante de um determinado setor de atividade econômica revelou grande dispersão nas margens observadas, seja para obrigação de performance de C&U, seja para obrigação de performance de O&M. Os anexos 1 e 2 reúnem uma análise descritiva do quadro observado, com medidas de tendência central e de dispersão, e testes de significância estatística das diferenças.
Margens de C&U extremamente negativas (– 290% ou – 414%) não podem ser simplesmente explicadas por estouro de CAPEX orçados. Há algo mais. E muito menos margens de C&U “zero” podem ser explicadas por eficiência da concessionária na execução do projeto de construção, com delegação da atividade a terceiros. Merecem uma investigação científica adequada9.
A esse respeito a IFRS n. 15, em seus §§ 73-80, oferece orientação acerca de como proceder para se chegar aos “stand-alone selling prices”. E fornece inclusive os métodos adequados para estimar o preço de venda, no § 79, quais sejam: abordagem de avaliação de mercado ajustada, abordagem de custo esperado mais margem e abordagem residual.
Levando em consideração o fato de se tratar de receitas cativas e reguladas, com um risco de crédito da contraparte próximo a zero em alguns casos, economicamente não parece fazer sentido observar uma dispersão muito grande entre margens das concessionárias integrantes de um mesmo setor de atividade. Até porque receitas e custos, e por consequência os lucros, estão sujeitos à regulação setorial. Claro que são esperadas diferenças entre elas, pela natureza, pela complexidade e pelos riscos específicos de cada projeto, porém nunca dispersões muito grandes entre as margens. Diferenças muito grandes poderiam fazer sentido economicamente caso fossem
Legislação tributária aplicável aos contratos de concessão
Compulsando a legislação tributária, em particular a regulamentação da Lei n. 12.973/2014, chega-se às previsões para tributação com base no regime de Lucro Real (IN RFB n. 1.700, arts. 59 a 213) e pagamento por estimativa (IN RFB n. 1.700, arts. 32 a 53). E também às previsões para tributação com base no regime de Lucro Presumido (IN RFB n. 1.700, arts. 214 a 225).
A pessoa jurídica que eleger o regime de tributação com base no Lucro Real, para o período de apuração anual, e optar pelo pagamento mensal por estimativa, com a possibilidade de a cada período levantar um balanço de suspensão ou de redução do IRPJ e CSLL, caso os referidos tributos tenham sido recolhidos a maior (IN RFB n. 1.700, arts. 47 a 50), deverá mensalmente aplicar os percentuais de estimativa de lucro real (IRPJ) e de resultado ajustado (CSLL) sobre a receita bruta auferida, conforme tipo de atividade desempenhada.
A esse respeito, a regra geral é uma base de cálculo de 8% da receita bruta auferida pela entidade, para o caso de IRPJ, conforme previsto no caput do art. 33 da IN RFB n. 1.700, e de 12% da receita bruta auferida pela entidade, para o caso da CSLL, conforme previsto no caput do art. 34 da IN RFB n. 1.700.
No entanto, há regras específicas para determinadas atividades. Cabe reproduzir excertos do art. 33 da IN RFB n. 1.700, § 1º, inciso IV abaixo:
“§ 1º Nas seguintes atividades o percentual de determinação da base de cálculo do
IRPJ de que trata o caput será de:
[...]
IV – 32% (trinta e dois por cento) sobre a receita bruta auferida com as atividades de: [...]
e) construção, recuperação, reforma, ampliação ou melhoramento de infraestrutura, no caso de contratos de concessão de serviços públicos, independentemente do emprego parcial ou total de materiais;
[...]
h) prestação de qualquer outra espécie de serviço não mencionada neste parágrafo.
h) exploração de rodovia mediante cobrança de preço dos usuários, inclusive execução de serviços de conservação, manutenção, melhoramentos para adequação de capacidade e segurança de trânsito, operação, monitoração, assistência aos usuários e outros definidos em contratos, em atos de concessão ou de permissão ou em normas oficiais, pelas concessionárias ou subconcessionárias de serviços públicos;
(Redação dada pelo(a) Instrução Normativa RFB nº 1881, de 03 de abril de 2019) [...]
explicadas por outras razões, como a motivação pelo planejamento tributário.
j) prestação de qualquer outra espécie de serviço não mencionada neste parágrafo. (Incluído(a) pelo(a) Instrução Normativa RFB nº 1881, de 03 de abril de 2019)” (Destaques do autor)
Regras similares são previstas para a CSLL, conforme excertos do art. 34 da IN RFB n. 1.700,
§ 1º, reproduzidos abaixo:
“§ 1º O percentual de que trata o caput será de 32% (trinta e dois por cento) para as atividades de:
I – prestação de serviços em geral, observado o disposto no § 2º; [...]
V – prestação de serviços de construção, recuperação, reforma, ampliação ou melhoramento de infraestrutura vinculados a contrato de concessão de serviço público.
– prestação de serviços de construção, recuperação, reforma, ampliação ou
melhoramento de infraestrutura vinculados a contrato de concessão de serviço público, independentemente do emprego parcial ou total de materiais; (Redação dada pelo(a) Instrução Normativa RFB nº 1881, de 03 de abril de 2019)
– exploração de rodovia mediante cobrança de preço dos usuários, inclusive execução de serviços de conservação, manutenção, melhoramentos para adequação de capacidade e segurança de trânsito, operação, monitoração, assistência aos usuários e outros definidos em contratos, em atos de concessão ou de permissão ou em normas oficiais, pelas concessionárias ou subconcessionárias de serviços públicos; (Incluído(a) pelo(a) Instrução Normativa RFB nº 1881, de 03 de abril de 2019) [...]” (Destaques do autor)
Ao que parece, contratos de concessão em geral e especificamente contratos de concessão para exploração de rodovias foram objeto de alguma controvérsia jurídica no campo tributário, por conta de uma regulamentação supostamente não muito específica. Aos olhos de um leigo em matéria jurídica, as emendas promovidas na redação da IN n. 1.700 pela IN n. 1.881, no ano de 2019, são um sinal indicativo de que havia uma lacuna na legislação. Claro que uma manifestação muito mais abalizada seria obtida de juristas especializados, o que não é o caso do autor deste artigo, que não é um jurista. Mas a realidade observada diz muito a respeito do que as companhias estão fazendo.
Comparando as redações dos dispositivos alterados, ficam as seguintes questões a serem apreciadas por juristas especializados na matéria tributária:
a falta de uma previsão específica na regulamentação da RFB para o enquadramento de cada atividade a ser desempenhada pela concessionária (obrigação de performance de construção e melhoria – C&U e obrigação de performance de operação e manutenção – O&M), pelos mais variados setores de
atividade econômica objeto de concessão pelo poder público, confere liberdade ao contribuinte para enquadramento das bases estimadas na regra geral? No caso do IRPJ 8% de base estimada (caput do art. 33 da IN RFB n. 1.700) e no caso da CSLL 12% de base estimada (caput do art. 34 da IN RFB n. 1.700).
pode haver uma previsão genérica para enquadramento tributário, no estilo da redação “prestação de serviços em geral” ou “prestação de qualquer outro serviço não mencionada”? Qual o porquê da alteração na regulamentação (IN n. 1.700) migrando para uma redação mais pormenorizada, inclusive prevendo a situação segundo a qual a concessionária utiliza parcialmente materiais na construção ou melhoria da infraestrutura? Muitas concessionárias delegam a terceiros a execução dos projetos de construção ou utilizam empresas do grupo, especializadas no ramo de construção.
A nova redação adotada estaria ancorada em disposições legais inequívocas? Um princípio muito caro para o Direito Tributário é o da estrita legalidade.
Deste modo, considerando que nas redações anteriores dos dispositivos citados já havia previsão específica para o enquadramento da obrigação de performance de construção e melhoria – C&U sujeita a uma base estimada para fins de IRPJ de 32% da receita bruta auferida com a atividade (IN n. 1.700, art. 33, § 1º, inciso IV, alínea “e”) e sujeita a uma base estimada para fins de CSLL de 32% da receita bruta auferida com a atividade (IN n. 1.700, art. 34, § 1º, inciso V), parte-se da premissa de que as concessionárias até então estavam enquadrando a obrigação de performance de operação e manutenção – O&M na regra geral, qual seja para fins de IRPJ 8% da receita bruta auferida com a atividade (IN n. 1.700, art. 33, caput) e para fins de CSLL 12% da receita bruta auferida com a atividade (IN n. 1.700, art. 34, caput). Esta é uma premissa que o autor adotou, a ser validada ou não por evidências empíricas a serem coligidas em informações publicamente disponibilizadas.
Outra regra para os contratos de concessão, tributados com base no Regime de Lucro Real, diz respeito à faculdade conferida ao contribuinte para diferimento da margem de lucro observada com a construção e melhoria – C&U. Caso a obrigação de construção e melhoria
– C&U se enquadre no tratamento contábil de ativo intangível, a margem de lucro observada será excluída da parte A do e-Lalur e do e-Lacs e será controlada na parte B de respectivos livros fiscais, sendo oferecida à tributação à medida que o intangível for sendo realizado (conversão em renda), por amortização, alienação ou baixa (IN n. 1.700, art. 167).
Do mesmo modo, caso a obrigação de construção e melhoria – C&U se enquadre no tratamento contábil de ativo financeiro, a margem de lucro observada será excluída da parte A do e-Lalur e do e-Lacs e será controlada na parte B de respectivos livros fiscais, sendo oferecida à tributação de acordo com o driver de realização financeira previsto na legislação (conversão em renda), qual seja, o valor recebido no período dividido pelo valor total a receber com o contrato (IN n. 1.700, art. 168).
Assim, analisando preliminarmente o impacto tributário da IFRS n. 15 nos contratos de concessão em geral, que estejam enquadrados no Regime de Lucro Real com o pagamento por estimativa e período de apuração anual, em princípio haveria vantagens intertemporais pelas diferenças de bases estimadas de IRPJ e CSLL para as diferentes obrigações de performance, as quais seriam ajustadas quando da declaração anual (há um ganho financeiro intertemporal). Por outro lado, a opção imporia às companhias o reconhecimento de um Passivo Fiscal Diferido – PFD em função do diferimento da margem de lucro com construção e melhoria, de longuíssimo prazo (equivalente ao prazo da concessão), que por consequência impactaria o patrimônio líquido – PL, reduzindo a base de cálculo dos JSCP10.
O instituto dos JSCP – Juros sobre o Capital Próprio, dada peculiaridade de seu cômputo, é uma métrica que merece grande atenção de tributaristas, pois produz efeitos tributários reflexos, por vezes ignorados. E no caso concreto contratos de concessão, com o reconhecimento do PFD, significa menos dedutibilidade a ser computada pelas companhias tanto para fins de lucro real (IRPJ) quanto para fins de resultado ajustado (CSLL).
Passando ao regime de Lucro Presumido, o percentual de presunção do lucro real (IRPJ) e o percentual de presunção do resultado ajustado (CSLL) são os mesmos adotados para fins de pagamento mensal por estimativa. O art. 215, caput, da IN n. 1.700 e seu § 1º remetem aos percentuais praticados nos arts. 33 e 34 (base estimada). E o § 2º do art. 215 deixa claro ainda, taxativamente, que para atividades diversificadas deverão ser aplicados percentuais específicos para cada atividade.
Deste modo, numa conclusão preliminar, a tributação pelo Regime de Lucro Presumido, por ser exclusiva e não estar sujeita a escrituração (não há figura da margem de lucro diferida e por consequência não há reconhecimento de PFD), é a que apresenta, em princípio, maiores vantagens tributárias para concessionárias de serviços públicos. Com incentivos para alocação de margens para atividade de operação e manutenção – O&M (75% a menos de carga tributária de IRPJ e 62% a menos de carga tributária de CSLL).
QUESTÕES DE PESQUISA, SIMULAÇÃO E ANÁLISES
A revisão da legislação e a análise de dados descritivos da amostra selecionada de empresas11 revelaram haver incentivos para escolhas contábeis “oportunísticas” (Watts e Zimmerman, 1986) por parte de administradores das companhias. Só que motivadas por
Há ainda um impacto contratual ao se reconhecer o PFD de longo prazo (contrato com credores): aumento de alavancagem/nível de endividamento da companhia.
O autor optou por não revelar os nomes das companhias e o setor econômico de atividade a fim de não expor seus administradore s, auditores independentes e consultores jurídicos. Até porque é uma informação que não é relevante para fins científicos. Importa é trabalhar os dados e analisá-los.
uma hipótese não contemplada nas hipóteses clássicas da literatura de accounting choice, qual seja, vantagem tributária. É uma realidade do ambiente brasileiro.
Uma primeira questão de pesquisa que pode ser formulada, a ser investigada, é apresentada a seguir:
Q1: haveria uma alocação casuística (um jogo de margens – “mark-up game”), que
poderia ser explicada em alguns casos por vantagens tributárias obtidas?
Alternativamente, uma questão de pesquisa que pode ser formulada é a que segue:
Q2: as diferenças de margens, negativas em algumas situações, poderiam ser explicadas por práticas de gestão não recomendadas, em firmas com baixa governança corporativa e alta propensão à expropriação pelos seus gestores? Os clássicos conflitos de agência explorados por Fama e Meckling (1976).
Dado o recorte de pesquisa empregado neste artigo (investigação do fenômeno sob um prisma tributário), e a plataforma teórica a ser utilizada (possível contribuição para a literatura de “accounting choice”), a primeira questão de pesquisa será investigada. A segunda questão de pesquisa poderá ser investigada futuramente, em outro trabalho, visto que requer a reunião de evidências empíricas específicas (variáveis de medição de governança corporativa, por exemplo) e ancoragem em outras plataformas teóricas (teoria da firma e literatura de governança corporativa).
Parar responder à primeira questão serão coligidas evidências qualitativas e quantitativas que permitam suportar conclusões a respeito do fenômeno observado.
Por exemplo, a ausência de reconhecimento de Passivo Fiscal Diferido de longo prazo pelas companhias amostradas (todas têm suas DFs auditadas), assim como a constituição de Sociedades de Propósito Específico – SPEs para abrigar cada projeto de infraestrutura (para enquadramento no limite de receita total do lucro presumido de R$ 78 milhões ano) serão consideradas pelo autor evidências qualitativas indicativas da opção pelo Regime de Tributação com base no Lucro Presumido. Evidências qualitativas persuasivas só seriam obtidas com o acesso às declarações de IRPJ e CSLL de cada empresa, uma informação de cunho sigiloso, não disponível publicamente para consulta.
A esse respeito, as companhias amostradas possuem seus projetos de infraestrutura abrigados em sociedades de propósito específico – SPEs, as quais são consolidadas e “mepadas” (reconhecidas ao MEP), conforme informação prestada em nota explicativa para investimentos. Nenhuma delas apresentou PFD reconhecido em suas demonstrações contábeis auditadas. Logo, conclui-se pela opção pelo Regime de Tributação do Lucro Presumido, para o conjunto de companhias amostradas.
Testes paramétricos de diferenças de médias de margens, com uso da estatística t de student, com um intervalo de confiança de 95%, foram empregados a fim de investigar se as diferenças de margens observadas são estatisticamente significativas. Objetivamente, buscou-se uma evidência quantitativa que indicasse haver um processo deliberado de alocação viesada de margens. Os resultados constam no Anexo 2.
Para o ano de 2018, houve rejeição à hipótese nula do teste t de student: as diferenças de margens são estatisticamente significativas. Já para 2017, não houve rejeição à hipótese nula do teste t de student: as diferenças de margens não são estatisticamente significativas. Uma possível explicação para os resultados dos testes não terem sido consistentes pode residir no fato de terem sido testados dados não pareados, para uma amostra pequena, com muitos missing values e outliers12 (2018, 12 C&U para 7 O&M e 2017, 11 C&U para 6 O&M).
Buscando outras evidências quantitativas para responder à questão de pesquisa, foi desenvolvida uma simulação para averiguar se haveria diferença material em termos de carga tributária de IRPJ e CSLL, para o Regime de Lucro Real, período de apuração anual, considerando duas hipóteses: Hipótese (1B) margem cheia de C&U (10%) e O&M (20%) e Hipótese (2) margem zerada de C&U e O&M, com todo resultado apropriado em receita financeira (Juros AVP). O Anexo 4 reúne os dados do exercício, as demonstrações financeiras elaboradas, e-Lalur e e-Lacs, Razão Auxiliar para IRPJ e CSLL Diferidos.
Aqui cabe uma breve consideração acerca do tratamento dispensado pela legislação tributária aos contratos de concessão, no Regime de Lucro Real. Para o Fisco não existe receita financeira com os contratos, que vem a ser o rendimento auferido pelas concessionárias com o financiamento que concedem ao Poder Público para pagar pela infraestrutura construída ou melhorada, ao longo do prazo contratual da concessão.
A receita financeira reconhecida em resultado recebe o tratamento análogo à figura do Ajuste a Valor Presente – AVP: é incorporada integralmente à margem de construção (reconstituição da Receita Bruta), aspecto crítico para o Fisco pois envolve tributação de PIS e COFINS. Quando o AVP é apropriado em resultado, a receita financeira reconhecida é excluída na parte “A” do e-Lalur e e-Lacs para evitar dupla tributação.
Este é um procedimento que colide com o tratamento contábil dispensado pelo segmento, trabalhado na hipótese 1A (sem efeitos fiscais): não há AVP, pois os saldos já se encontram reconhecidos pelos valores atuais na data das demonstrações contábeis. A saída para conciliar o contábil com o fiscal é utilizar as subcontas analíticas, conforme trabalhado na hipótese 1B (com efeitos fiscais).
Analisando o resultado alcançado, uma carga tributária total de IRPJ e CSLL de $ 6,38 para margem cheia contra uma carga tributária total de IRPJ e CSLL de $ 6,06 para margem zero,
O autor tomou a decisão de não suprimir outliers para evitar perda de informação, dado o tamanho da amostra.
conclui-se que no Regime de Lucro Real, período de apuração anual, não há qualquer vantagem tributária na alocação de margens entre diferentes atividades. A diferença observada de $ 0,32 (5,32%) é desprezível e pode ser explicada pelos cálculos exponenciais aplicados ao ativo de contrato. Aliás a essa conclusão já havia se chegado preliminarmente quando da análise da legislação tributária. Os quadros 1 e 2 abaixo evidenciam os números conciliados, de diferentes formas.
Quadro 1: conciliação saldo final de caixa para as diferentes hipóteses trabalhadas
Quadro 2: conciliação modelo de margem zero x modelo de margem cheia
Caso fosse aplicado o Regime de Lucro Presumido, a história seria diferente. E aqui é importante salientar o poder discricionário que a administração da companhia concessionária possui para alocar a contraprestação a que a companhia faz jus, identificada no contrato de concessão, às diferentes obrigações de performance (procedimento
considerado pelo autor como um “jogo de margens”). No limite pode gerar até margens negativas, conforme algumas margens observadas na amostra.
Claro que muita agressividade por parte da administração da companhia acenderá a “luz amarela” do Fisco. Com o advento do SPED e todas as ferramentas que agilizam o manuseio de uma gigantesca base de dados de contribuintes, a atividade de fiscalização da RFB ganhou grande eficiência.
Deste modo, valendo-se de um modelo de programação linear (ferramenta “solver” da planilha Excel) cuja função é otimizar a alocação da receita às diferentes obrigações de performance do contrato de concessão, visando reduzir o impacto tributário em termos de IRPJ e CSLL, chega-se ao seguinte resultado, para o Regime de Lucro Presumido, evidenciado no quadro 3. Foi dada entrada de uma carga tributária de $ 6,20 e em seguida rodado o modelo.
Quadro 3: carga tributária total de IRPJ e CSLL para o Regime de Lucro Presumido
Cotejando as margens acima com as margens observadas para as companhias 8 (2018) e 18 (2017), percebe-se um alinhamento. Entretanto, com os resultados acima não se consegue
explicar a moda estatística da amostra (observação de maior frequência), qual seja: margem zero para obrigação de performance de C&U e margem positiva para obrigação de performance de O&M.
Duas são as conclusões a que se pode chegar com as evidências coligidas: (1) para se utilizar a motivação tributária para justificar as margens observadas na amostra, pode haver alguns aspectos na interpretação da malha legal e normativa, em termos de enquadramento de margem de presunção por exemplo, que pela limitação profissional do autor não é possível identificar ou (2) de fato a motivação tributária não justificaria as margens observadas na amostra, cabendo uma investigação da questão de pesquisa 2.
CONCLUSÃO
Este trabalho teve o propósito de investigar possível motivação tributária para a alocação discricionária de receitas auferidas pelas companhias prestadoras de serviços públicos concedidos, entre as obrigações de performance previstas nos contratos firmados. É um aspecto inovador do trabalho, pois contribui com o desenvolvimento da literatura de accounting choice, alicerçada nas hipóteses clássicas formuladas por Watts and Zimmerman (1978), a saber: nível de endividamento, bonus plan e custo político.
A hipótese do trabalho explora uma idiossincrasia do ambiente contábil brasileiro difícil de superar, qual seja: um ambiente ainda muito influenciado pela legislação tributária, em que pese haver previsão legal específica para neutralidade das IFRSs. Elas (as IFRSs) continuam sendo impactadas, ainda que indiretamente, até por força da própria complexidade e multiplicidade das regras tributárias. A grande subjetividade das IFRSs e o alto poder discricionário conferido, em algumas circunstâncias, aos preparadores das demonstrações contábeis potencializam as oportunidades de gerenciar números contábeis. Até mesmo para fins tributários.
Vale dizer que as evidências qualitativas e quantitativas coligidas com a amostra de companhias selecionadas, integrantes de determinado segmento de atividade econômica objeto de concessão pelo Poder Público, no período escolhido (2017 e 2018), não foram conclusivas. Geraram resultados não consistentes. Se por um lado explicam margens praticadas por algumas companhias integrantes da amostra, por outro não explicam a moda estatística observada: margem de C&U zero e margem de O&M positiva. Uma amostra maior, contemplando outros segmentos e horizonte temporal maior (2017, 2018 e 2019), poderá produzir resultados mais robustos e assegurar inferências melhores acerca do universo de companhias estudadas.
É bem verdade que não se pode desconsiderar a possibilidade de haver certa miopia por parte do autor na interpretação das disposições estudadas da legislação tributária (uso de margens de presunção não adequadas, por exemplo). O autor limitou-se à interpretação literal da regulamentação (ato normativo emitido pela RFB – IN n. 1.700), não
incursionando pela seara da legalidade, terreno reservado a juristas especializados. A interpretação de disposições legais objeto da regulamentação poderia conduzir ao uso de outras margens de presunção, por exemplo. Do mesmo modo, não se pode desconsiderar outras razões plausíveis para explicação do fenômeno. Um caminho alternativo foi oferecido pela questão de pesquisa 2 formulada na seção 3 do artigo.
De todo exposto, espera-se que o presente trabalho estimule o debate em torno do tema e desperte o interesse de outros acadêmicos e profissionais de investigar o fenômeno utilizando outras abordagens de pesquisa. Seria muito enriquecedora uma investigação científica multidisciplinar, envolvendo profissionais da área do Direito e da área da Contabilidade, pois talvez possibilite alcançar resultados mais conclusivos e reunir evidências mais persuasivas.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
