Justiça Tributária Internacional*

International Tax Justice

Ana Paula Dourado

Professora da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. Diretora da Revista Internacional Intertax. E-mail: anadourado@fd.ulisboa.pt.

Recebido em: 02-04-2019

Aprovado em: 02-05-2019

Resumo

Na Filosofia Política, a justiça internacional é um fator de preocupação generalizada, mas a questão de saber se ela deve continuar a ser uma justiça meramente ou fundamentalmente estadual (no sentido tradicional de “nacional”), ou se há alternativas, não tem gerado consenso.

Neste artigo, vamos tratar da justiça tributária internacional, e para tal, vamos discutir o papel da lei (estadual) para assegurar a justiça num mundo globalizado; o conceito de justiça como princípio normativo e como princípio empírico; o alcance da justiça: isto é, se devemos adotar um conceito de justiça internacional, de justiça política ou de justiça estadual; e se a justiça internacional deve ser promovida através do Estado ou através de instâncias internacionais; o significado da justiça para as teorias de reconhecimento; a aplicação do conceito de reconhecimento à justiça tributária; a concorrência tributária como uma agressão ao reconhecimento entre Estados; a cooperação interestadual como paradigma alternativo à concorrência tributária.

Pretendemos demonstrar que a ideia de que todo o ser humano deve criar e apoiar um Estado de algum tipo e deixar o Estado de natureza, na lógica de Hobbes e de Kant, torna-se artificial ou insuficiente, quando pessoas e capitais podem facilmente desvincular-se de um Estado para irem desenvolver a sua atividade num outro Estado, enfraquecendo a possibilidade da coerção e da prestação de bens públicos.

Concluímos que a cooperação estadual internacional é a melhor solução para a prossecução dessa justiça e da validade da lei, desde que o reconhecimento, e os princípios da igualdade e da tributação singular sejam respeitados.

Palavras-chave: validade da lei, justiça tributária, justiça tributária internacional, teorias do reconhecimento, cooperação estadual, concorrência tributária, boa governação tributária, princípio da tributação singular, validade da lei, padrões internacionais.

Abstract

In Political Philosophy, international justice is a relevant topic, but there is no consensus on whether it should be essentially pursued as state justice or whether there are alternatives. This article focuses on international tax justice. For that purpose, the following topics are debated: the role of state law in a globalized world; justice as a normative vs. an empiric concept; the scope of justice: whether we should focus on international, political or state justice; whether international justice should be applied by states or international institutions; the meaning of justice for the theories of recognition; tax competition as an aggression to recognition among states; interstate cooperation as an alternative paradigma to tax competition.

We aim to demonstrate that the idea that every human being must set up and support a state in the Hobbesian and Kant’s logic, becomes artificial or insufficent in a free movement context.

We conclude that international cooperation among states is the best solution to achieve justice and validity of law, as long as recognition, the ability-to-pay principle and the single tax principle are observed.

Keywords: tax justice, international tax justice, theories of recognition, state cooperation, tax competition, tax good governance, validty of law, international standards.

Introdução

Na Filosofia Política, a justiça internacional é um fator de preocupação generalizada, mas a questão de saber se ela deve continuar a ser uma justiça meramente ou fundamentalmente estadual1, ou se há alternativas, não tem gerado consenso.

Neste artigo, vamos tratar da justiça tributária internacional, e para tal, vamos discutir os seguintes problemas:

1) qual o papel da lei (estadual) para assegurar a justiça num mundo globalizado, e em que numa mesma comunidade estadual coexistem vários ordenamentos jurídicos – estadual, infraestadual e supraestadual (pluralismo jurídico). Vamos nos limitar a analisar os potenciais conflitos e a compatibilização entre ordenamentos estaduais e supraestaduais;

2) o conceito de justiça como princípio normativo e como princípio empírico e a limitação da análise à esfera da justiça nas relações legais entre Estados;

3) o alcance da justiça: se devemos adotar um conceito de justiça internacional, de justiça política ou de justiça estadual; e se a justiça internacional deve ser promovida através do Estado ou através de instâncias internacionais2;

4) o significado da justiça para as teorias de reconhecimento;

5) a aplicação do conceito de reconhecimento à justiça tributária;

6) a concorrência tributária como uma agressão ao reconhecimento entre Estados;

7) a cooperação interestadual como paradigma alternativo à concorrência tributária.

Como tentaremos demonstrar, a ideia de que todo o ser humano deve criar e apoiar um Estado de algum tipo e deixar o Estado de natureza, na lógica de Hobbes e de Kant3, torna-se artificial ou insuficiente, quando pessoas e capitais podem facilmente desvincular-se de um Estado para irem desenvolver a sua atividade em outro Estado, enfraquecendo a possibilidade da coerção e da prestação de bens públicos.

Concluiremos que a cooperação estadual internacional é a melhor solução para a prossecução dessa justiça e da validade da lei, desde que o reconhecimento, e os princípios da igualdade e da tributação singular sejam respeitados.

1. Pluralismo jurídico, legitimidade e validade da lei

1.1. Lei e igualdade no contexto global

A justiça começa com a lei e por isso temos de averiguar qual o papel desempenhado actualmente pela lei, para assegurar a justiça. A lei está associada à soberania estadual e a lei tributária ao brocardo de que não há impostos sem representação popular. Nas últimas décadas, em todas as áreas jurídicas, têm crescido as influências recíprocas de diferentes legislações e ordenamentos estaduais, infraestaduais e supraestaduais na procura da melhor solução para determinados problemas comuns que podemos designar de problemas globais.

Além disso, tem sido reconhecida, por tribunais de países ocidentais, a coexistência de diferentes soluções jurídicas, à partida contraditórias, e destinadas a comunidades distintas, com base nos princípios constitucionais da igualdade (dignidade da pessoa humana) e da liberdade (por exemplo, religiosa)4.

No Direito Tributário, as influências recíprocas para resolver situações internas e internacionais são uma constante, dada a globalização do investimento e do trabalho. A OCDE, a União Europeia, o G20, o FMI e o Banco Mundial têm contribuído para estas influências recíprocas e transplantes de categorias (a troca de informações e a transparência tributária, e a luta contra o abuso e o planeamento tributário agressivo são disso exemplo, e a eles que vamos recorrer para ilustrar essas influências)5. Tais influências enriquecem a lei estadual e ao mesmo tempo enfraquecem a soberania tributária, pelas dependências que criam.

A coexistência de diferentes regimes fiscais para diferentes comunidades de contribuintes num mesmo Estado também acontece. É o caso de isenções para atrair investimento estrangeiro, ou conferidas individualmente a certas multinacionais, e de regimes especiais para residentes não habituais. Todavia, os diferentes regimes fiscais, atribuídos a comunidades específicas de contribuintes, são aprovados por lei estadual ou por acordos secretos das autoridades tributárias, reconhecidos pelos parlamentos e tribunais (veja-se o caso Apple na Irlanda e McDonald’s no Luxemburgo), e não pela coexistência de diferentes ordenamentos jurídicos. Por outro lado, esses diferentes regimes são dificilmente justificados com base no princípio da igualdade. Pelo contrário, eles violam o princípio da igualdade. Admitamos que a lei que os aprova é válida (no sentido habermasiano, isto é, que o regime foi suficientemente discutido nos parlamentos nacionais)6. Nesse caso, os diferentes regimes fiscais são justificados com base na necessidade de atrair investimento e eventual contributo para a criação de emprego e aumento do PIB nacional, mas não têm em conta as externalidades negativas provocadas noutros Estados. Por isso, como defenderemos adiante, a validade da lei num mundo globalizado deve ter um alcance que ultrapassa as fronteiras estaduais7.

1.2. O pluralismo jurídico: conceito e alcance

Quando verificamos a coexistência de diferentes fontes de Direito e de influências recíprocas para garantir a melhor solução legal, o papel da lei é discutido no quadro do pluralismo jurídico.

Este pode ser descrito como a coexistência de dois ou mais ordenamentos jurídicos na mesma comunidade ou domínio social8. Essa coexistência implica a sua coercibilidade e o reconhecimento dessa coercibilidade pela comunidade constituída pela administração, pelos juízes e pelos destinatários do Direito. O conceito nasceu associado ao Direito vigente em ex-territórios colonizados, que conjugava o Direito exportado pelas potências colonizadoras e o Direito ou Direitos tradicionais vigentes anteriormente à colonização9.

O conceito de pluralismo jurídico significa de modo mais rigoroso que o Direito não é apenas o Direito estadual, isto é, que não tem de corresponder ao conceito kelseniano de uma hierarquia rígida de regras, em que o Estado tem o monopólio na emissão ou validação e reconhecimento da lei10.

1.3. Hart e as regras de reconhecimento do Direito

O próprio conceito positivista de Direito de Hart não se cinge ao Direito estadual11. As normas de reconhecimento de Hart dizem-nos que o Direito existe e é válido desde que se verifique uma “prática de concordância” por parte dos tribunais, outros funcionários públicos e pessoas privadas. Essa prática deve identificar a validade segundo critérios publicamente conhecidos.

Trata-se das regras de reconhecimento aceites pela administração e pelos tribunais como válidas e, portanto, são seguidas por quem aplica o Direito e são vinculativas (regras de reconhecimento, do ponto de vista interno)12. Tais regras de reconhecimento não têm de ser mencionadas expressamente em cada caso de aplicação do Direito. Elas podem ser múltiplas, tais como a constituição escrita, uma lei aprovada pelo parlamento, precedentes judiciais13, mas também acordos de cavalheiros estabelecendo padrões internacionais (por exemplo, a troca de informações e o conceito de planeamento tributário agressivo), ou o costume. Se as regras de reconhecimento existirem e forem válidas para uma determinada comunidade (administração, tribunais e destinatários da lei), temos uma avaliação interna: a lei é válida (por exemplo, o conceito de planeamento tributário agressivo contido nas ações do projeto BEPS é válido).

Já a afirmação de que a lei dos outros é válida no território desses outros, é uma regra de reconhecimento externa (por exemplo, em Espanha o conceito de planeamento tributário agressivo é o conceito estabelecido nas ações do BEPS). O termo validade é usado mais frequentemente nas avaliações internas, relativamente a uma determinada regra do sistema (por exemplo, em Portugal, o conceito de abuso está contido no art. 38º n. 2 da LGT).

Mas o ordenamento jurídico globalmente considerado é válido se satisfizer todos os critérios de reconhecimento, incluindo portanto a avaliação interna e externa14 (por exemplo, o art. 6º da Diretiva antiabuso15 deve ser aplicado por todos os Estados-membros da União Europeia como uma regra mínima).

O pluralismo jurídico pode levar a regras de reconhecimento conflituantes, por parte dos diferentes funcionários públicos e pessoas privadas, quebrando a unidade do sistema jurídico (por exemplo, para alguns funcionários públicos, o conceito de abuso reconhecido em Portugal pode coincidir com o conceito de planeamento tributário agressivo, mas para outros funcionários públicos não).

O pluralismo jurídico é atualmente muito discutido a propósito das identidades culturais de diferentes comunidades coexistindo num mesmo Estado, cabendo saber até que ponto essas identidades infraestaduais devem ser reconhecidas pelo Estado16. Este problema também se coloca ao Direito Tributário, se pensarmos nos tributos cobrados por algumas máfias para garantir a proteção desses contribuintes.

1.4. A compatibilidade entre a lei estadual e regras e princípios supraestaduais

Todavia, para os objetivos desta Lição, apenas nos interessa o pluralismo jurídico decorrente de potenciais conflitos entre a lei estadual e as diferentes regras e princípios supraestaduais.

Nas décadas mais recentes, organizações internacionais, tais como a OCDE e a União Europeia, e outros fóruns de decisão não institucionais, de que é exemplo o G20, têm contribuído para acentuar o pluralismo jurídico e dar-lhe um conteúdo supraestadual17. Existe mesmo uma competição entre organizações internacionais para aprovação e recomendação a todos os Estados de medidas que supostamente constituem as “melhores práticas”, como se verifica nas recentes medidas do projeto BEPS contra o abuso tributário e o planeamento tributário agressivo, adotadas pela OCDE18 e pela União Europeia19.

Estas melhores práticas têm como objetivo organizar os Estados soberanos na globalização, protegendo-os da erosão de receitas fiscais provocada pelo planeamento tributário do setor privado globalizado (nomeadamente, das multinacionais)20. Em última análise, as melhores práticas promovem a justiça tributária internacional, instrumental à justiça tributária estadual. Delas são exemplo as referidas troca de informações e a transparência tributária, a luta contra o abuso tributário e o planeamento tributário agressivo através da coordenação da tributação dos lucros das multinacionais.

Já referimos que o pluralismo jurídico implica o reconhecimento de diferentes ordens jurídicas21. Mas deve também procurar-se a compatibilidade entre as mesmas: por exemplo, cabe saber se uma medida contra o planeamento tributário agressivo proposta por uma organização internacional, como a OCDE, é também válida no ordenamento tributário nacional e qual dos ordenamentos deve prevalecer em caso de conflito.

1.5. Legitimidade e validade da lei

Este pluralismo jurídico coloca questões sobre a legitimidade e a validade da lei para que o reconhecimento do Direito no sentido de Hart seja total. Como nos Estados de Direito o consentimento estadual dos impostos implica a aprovação parlamentar da lei tributária (ou a sua delegação ao governo), o problema da legitimidade e validade da lei assume, à partida, requisitos acrescidos.

Em princípio, existe legitimidade se a lei tributária for (suficientemente) discutida e aprovada por lei parlamentar, mesmo que a sua elaboração pertença a comissões especializadas22, sejam elas nomeadas pelo Estado ou por instâncias infra ou supraestaduais desde que, no último caso, o Estado nelas participe. Mas a aprovação de recomendações por instâncias internacionais – novamente o conceito de planeamento tributário agressivo por parte da OCDE – pode ser reconhecida pelos tribunais, mesmo sem discussão e aprovação por lei parlamentar estadual.

É mais difícil dizer que neste caso o conceito de planeamento tributário agressivo é válido (no sentido de Waldron e de Habermas), porque a discussão argumentativa entre os representantes parlamentares e respetivos interesses parece não ter existido. Assim, existe validade quando as regras, incluindo as regras de reconhecimento de Hart, são o produto de uma interação argumentativa genuína entre os representantes das diferentes facticidades. Para os nossos propósitos, facticidades são as diferentes legalidades (regimes jurídicos) em vigor em cada ordenamento estadual23.

Por exemplo, a troca de informações ou uma medida contra o planeamento tributário agressivo a adotar universalmente, são válidas se os representantes dos diferentes Estados envolvidos na discussão e adoção desses padrões os tiverem discutido e reconhecido mutuamente, quer nas instâncias internacionais quer nos parlamentos nacionais24.

O reconhecimento do Direito (incluindo a legitimidade e validade) é um reconhecimento fático (sociológico), não normativo. Mas ele é uma condição da prossecução da justiça. O Direito estadual é o instrumento natural da prossecução da justiça nacional, e pode ser utilizado ainda para prosseguir objetivos de justiça internacional. O Direito supraestadual, aceite como legítimo e válido segundo as regras de reconhecimento, pode ser um instrumento direto ou indireto de prossecução da justiça internacional, numa ótica de justiça estadual (comunitária), política (comunitária, não necessariamente estadual) ou universalista.

Adiante referimos o conceito de justiça estadual, de justiça política e de justiça universalista. Mas se a justiça internacional for estadual, isto é, prosseguida pelo Estado, a validade exige o cumprimento da interação argumentativa genuína em dois níveis, cumulativamente: a nível supraestadual e a nível estadual.

2. A justiça como princípio normativo e como princípio empírico

2.1. Conceitos de justiça

A justiça pode ser utilizada para avaliar diferentes situações, desde o Direito Penal à economia de mercado e à capacidade contributiva. O ideal de justiça tem origem em motivos morais ou princípios de virtude política que não podem ser reduzidos ao interesse próprio da paz assegurada por lei, segurança entre indivíduos que interagem, direitos de propriedade estáveis e confiança nos contratos25. Os conceitos de justiça impõem limites aos poderes soberanos que vão dos direitos individuais de liberdades e alguma condição de igualdade na forma como as instituições de uma sociedade justa tratam os seus cidadãos, numa ótica política, económica e social (igualdade política, igualdade de oportunidades e justiça distributiva). A justiça preocupa-se com as condições de diferentes grupos de pessoas e as causas de desigualdade entre elas. Em democracia, as medidas e ações contra as condições arbitrárias à nascença ou criadas pelas instituições, e as causas das desigualdades arbitrárias devem ter a participação ativa dos cidadãos, sob pena de se tornarem mera coerção26. Este conceito de justiça vai para além do conceito de assistência humanitária27 e do respeito pelos direitos humanos pré-políticos.

2.2. A justiça socioeconómica e o seu alcance em John Rawls

Ao tratarmos do tema da justiça internacional, o nosso objetivo é analisar se a justiça socioeconómica pode e deve ser exercida apenas pelo Estado beneficiando aqueles sobre quem exerce a sua soberania (perspetiva estadual); se deve ter um alcance político-comunitário (segundo a lógica de Rawls, comunidade política assente em vínculos mais fortes do que os do Estado, mas nele inserido); ou se deve ter caráter universalista, caso em que os destinatários da justiça são sempre os indivíduos e o Estado é um obstáculo à concretização dessa justiça universal.

Os requisitos internacionais da justiça incluem padrões que governam a justificação e condução da guerra e padrões que definem os direitos humanos mais básicos, bem como a justiça socioeconómica28.

Rawls defendeu os requisitos liberais da justiça, os quais incluem um forte componente de igualdade entre cidadãos, como exigência política, que se aplica à estrutura de um Estado-nação29. A justiça igualitária de Rawls assenta no véu de ignorância, numa posição original. Ela é tida como uma condição da estrutura política interna, económica e social dos Estados-nação e não pode ser extrapolada para diferentes contextos porque cada Estado-nação tem os seus próprios padrões30. A justiça de Rawls assenta num ideal de mundo de Estados internamente justos que se relacionam na base do respeito mútuo e da igualdade de estatuto31.

2.3. As três esferas da justiça em Axel Honneth

Para os propósitos desta lição, adotamos o conceito de justiça de Axel Honneth32, baseado no reconhecimento da autonomia individual e que se distingue em três esferas: as esferas estadual, da família e das empresas privadas, tal como identificadas por David Miller33. Axel Honneth reconstrói a teoria da justiça de Rawls.

Este conceito de justiça permite apreender as estruturas complexas da sociedade contemporânea e aliar os princípios normativos a princípios empíricos.

Honneth não aceita a posição original de Rawls por considerá-la redutora. Ele refuta a ideia de que a distribuição justa de bens é o que conta. Os princípios da justiça são expressão de um desejo comum de atribuir igual liberdade de ação a cada um de nós34 (igual espaço para prosseguir as preferências individuais).

A autonomia individual (incluindo o direito de saída das pessoas de uma determinada comunidade de valores e interesses35 ) é o ponto de partida relevante, porque os bens, como meio útil para a realização da liberdade individual, pressupõem a autonomia das pessoas36.

Assim, criar uma sociedade justa implica conceder a todos os sujeitos uma forma de autodeterminação que lhes permita ser o mais possível independentes na interação com os seus parceiros37. E, portanto, cada indivíduo ou cada sociedade deveria ter os meios suficientes para atingir os seus planos e ser independente38.

O véu de ignorância rawlsiano permitiria atingir por consenso procedimental os princípios de distribuição39. Mas o consenso procedimental gera tensões entre os participantes, pela posição originária que os obriga a assumir, sem ter em conta o grupo a que pertencem. Além disso, a justiça em Rawls não abrange todas as esferas de justiça reconhecidas empiricamente pelos sujeitos. Como proposta alternativa à justiça igualitária de Rawls, os princípios de justiça são o resultado de um processo partilhado de formação da vontade, a qual depende da cooperação intersubjetiva40.

Para que a autonomia emerja e progrida, é necessário o reconhecimento intersubjetivo. Em vez de bens, deve falar-se de relações de reconhecimento.

Partindo deste pressuposto, Honneth aceita não um, mas três princípios normativos de justiça em nome da autonomia individual. A autonomia individual exige mais formas de reconhecimento social para além daquela que é garantida pela participação nos processos públicos de formação de vontade. Não devem ser só as instituições de um Estado democrático a garantir a justiça, pois a família e as empresas privadas não devem ficar de fora41. A autonomização das três esferas mencionadas pela teoria da “reconstrução da justiça” resulta de investigações empíricas42.

As relações simétricas e igualitárias – o reconhecimento do outro como livre e igual – devem guiar todas as relações, mas o foco varia consoante o tipo de relações. Nas relações democráticas legais, a igualdade de deliberação de todos os sujeitos é a base normativa de respeito mútuo (reconhecimento mútuo). Mas no caso da família, os pontos normativos de orientação são as necessidades em concreto de cada membro (justiça da necessidade); nas relações de trabalho, a prestação ou o mérito (justiça da prestação ou do mérito)43.

Os princípios de justiça não são justificados por um procedimento construído (como o véu rawlsiano), mas pela sua atribuição às relações de comunicação, às condições de validade, ao processo histórico de relações de reconhecimento44.

O problema do reconhecimento pode ser dividido na questão de igualdade de direitos (dimensão de pertença e inclusão numa comunidade) e da justiça moral (dimensão da justiça redistributiva), na linha de Nancy Fraser, aceite por Jürgen Habermas, porque mesmo entre cidadãos com iguais direitos há desigualdades sociais e, em cada Estado, há um limite para as tais desigualdades (admitidas)45. Ainda assim, o reconhecimento do outro (seja este um indivíduo, uma comunidade ou um Estado) é o pressuposto da justiça redistributiva, dado que esta não pode existir sem o primeiro.

Na justiça internacional intermediada pelos Estados, o reconhecimento do outro Estado não implica uma igualdade de recursos ou uma redistribuição até essa igualdade entre Estados.

2.4. A esfera da justiça nas relações legais entre Estados

A esfera da justiça nas relações legais é a que nos interessa. Essa esfera abrange as relações legais entre Estados46, por intermédio ou não de organizações internacionais e organismos informais, de que é exemplo o G20.

Para efeitos de justa repartição de receitas fiscais entre Estados, deve haver condições internacionais de reconhecimento de igual poder deliberativo dos Estados que constituem a ordem jurídica internacional. Existindo essas condições (de justiça), a repartição justa de receitas será atingida pelas relações comunicativas entre as partes.

Utilizemos o exemplo da troca de informações entre Estados.

No contexto atual de globalização, o reconhecimento mútuo pressupõe que todos os Estados sejam ouvidos sobre as vantagens e desvantagens da troca de informações e que não seja adotada uma decisão por uma entidade supraestadual sem serem tidos em conta os interesses de cada Estado (sem haver reconhecimento dos Estados).

Se existir um problema global de criminalidade organizada internacional só solucionável pela cooperação entre os Estados, eles devem, à partida, ser cooperantes na troca de informações. Mas esse reconhecimento mútuo só se verifica se as condições anteriormente referidas de legitimidade e validade da lei que obriga a troca de informações ocorrerem, de modo que cada Estado possa obter a parcela de receitas que lhe cabe. A lei que obriga a troca de informações é válida se suficientemente discutida nos parlamentos nacionais e compatível com princípios constitucionais e direitos fundamentais do contribuinte.

Além disso, a validade ou não da lei de troca de informações traduz-se no reconhecimento do Estado. Cabe a cada Estado averiguar se existem condições para assegurar os direitos do contribuinte a um procedimento e processo justos, para garantir a confidencialidade das informações, e têm de existir condições técnicas para o Estado recolher e armazenar a informação, sem prejudicar a justiça da sua comunidade47. Caso um Estado não consiga garantir estas condições, o princípio do reconhecimento leva-nos a concluir que não deve ser exigida a troca de informações, devendo procurar-se uma solução através de relações de reconhecimento, e um regime jurídico válido48.

Pelo contrário, os Estados que consigam assegurar as referidas condições técnicas e de confidencialidade, e desde que sejam cumpridos os requisitos do reconhecimento para aplicação da troca de informações, devem cooperar. Caso não cooperem, não devem se beneficiar de regimes que visem à justa distribuição internacional de receitas (ver adiante o nosso conceito de justiça internacional: ponto 7).

3. Justiça global, justiça política e justiça estadual

3.1. Justiça global

Chegados a este ponto, cabe então discutir se a justiça deve continuar a ser uma justiça meramente ou fundamentalmente estadual, ou se há alternativas à conceção estadual da justiça. A resposta a esta questão não tem gerado consenso.

Para os universalistas, a justiça resulta de uma preocupação idêntica ou de um dever de justiça que devemos a todos os nossos semelhantes, e as instituições para as quais os padrões de justiça podem ser aplicados são instrumentais à prossecução desse dever49.

As teorias universalistas são monistas, no sentido de que os mesmos princípios de justiça devem ser prosseguidos pelas instituições e pelos indivíduos50. Os Estados são constrangimentos ao conceito global de justiça, cujos destinatários únicos são os indivíduos. A formação do Estado responde a uma exigência universal de igualdade, e na prática a igualdade só consegue ser assegurada localmente51. Como refere Nagel, a conceção dos universalistas é moralmente apelativa, porque o facto de o indivíduo médio num Estado pobre ter muito menos possibilidades de uma vida próspera do que o cidadão médio de um Estado rico é tão arbitrário como nascer-se rico ou pobre dentro de um mesmo Estado52.

Para os universalistas, deve-se aspirar a um sistema comum de instituições que podiam realizar os mesmos padrões de justiça ou igualdade de oportunidades que queremos para a nossa própria sociedade. Tal sistema comum podia ser um sistema federal que garantisse as responsabilidades recíprocas entre os Estados participantes desse sistema53, ou uma instituição reguladora de diferentes funções (incluindo a repartição de receitas tributárias54).

Todavia, embora a pobreza seja intuitivamente contrária ao conceito de justiça em todos e cada um dos Estados soberanos, demonstrável pelos fenómenos migratórios de populações de Estados mais pobres para Estados mais ricos, não é desejável elaborar um conceito único de justiça relacionado com critérios de igualdade e que se imponha globalmente55. Ele não seria compatível com os princípios universais de autonomia e liberdade individual56, e o reconhecimento não atingiria o consenso necessário.

3.2. Justiça política

Os igualitaristas de matriz rawlsiana defendem o princípio da igualdade apenas relacionado com as instituições políticas. Nas relações individuais, deve prevalecer a liberdade individual: cada um deve ter liberdade para prosseguir os seus próprios fins57. O princípio do reconhecimento e respeito mútuo e a igualdade de estatuto entre Estados soberanos deve ser o princípio de justiça a seguir na relação entre Estados. Para os igualitaristas rawlsianos, as unidades morais são os povos e não os indivíduos58. Os deveres que governam a relação entre os povos incluem não agressão, respeito pelos tratados internacionais, assistência ao desenvolvimento a povos que vivem em condições desfavoráveis e não têm regimes políticos e sociais justos59.

Desde logo, mesmo que o critério de justiça fosse unívoco e os Estados e as instituições fossem tidos como constrangimentos à justiça, um dos problemas da justiça global é que ela não pode ser promovida por instituições supraestaduais com essa função, porque elas ainda não existem. Em contrapartida, a justiça promovida pelo Estado, tenha ela alcance estadual ou com repercussões fora do Estado, teria desde logo a vantagem de os Estados-nação existirem60.

A inviolabilidade do corpo, a liberdade de expressão e de religião estabelecem limites universais e pré-políticos à legítima utilização do poder, independentemente de formas de associação61.

A conceção de justiça política e justiça socioeconómica apresenta-nos a justiça como uma virtude, um valor político e não deriva de um sistema moral. A existência dos Estados é o que dá valor de justiça à sua aplicação, por colocar os cidadãos de um Estado numa relação de especial vínculo, uma obrigação associativa de obediência às leis e exigindo em contrapartida um tratamento igualitário: direito à democracia, à igual cidadania, eliminando fontes moralmente arbitrárias de desigualdades (raça, sexo, riqueza ou pobreza dos pais, capacidades inatas)62.

3.3. Justiça estadual

Para os estadualistas, como Nagel, a justiça é monopólio do Estado soberano, pelas seguintes razões (diferentes das apresentadas pelos igualitaristas rawlsianos): o Estado faz exigências únicas aos seus cidadãos, através da aplicação coerciva de normas que foram co-autorizadas pelos cidadãos. São normas aplicadas coercivamente sobre aqueles (em nome daqueles) que as autorizaram e no interesse coletivo da própria comunidade que as autorizou. Essas exigências excecionais comportam ao Estado obrigações excecionais, que se traduzem nas obrigações positivas de justiça63. A cooperação social (garantia de que os outros se vão conformar à lei se o próprio também o fizer) é, para Nagel, uma condição de soberania para que esta confira estabilidade a instituições justas64. Para Nagel, todas as conceções de justiça dependem de uma conduta coordenada de um vasto número de pessoas, a qual não pode ser assegurada sem uma lei apoiada por um monopólio coercivo65.

Temos assim, uma comunidade suficientemente ampla com interesses comuns que não podem ser assegurados pela motivação independente do interesse próprio dos indivíduos que a compõem66. E temos ainda o soberano que verifica a coincidência entre os interesses individuais e coletivo e que a assegura, porque o reconhecimento mútuo não é suficiente67.

Também os indivíduos que não fazem parte do interesse coletivo comunitário precisam de proteção contra as desigualdades moralmente arbitrárias (contingências de sexo, cor, raça), da proteção de direitos de liberdade, e da existência de uma ordem justa que dependa de padrões de conduta coerentes e de instituições estáveis68. Mesmo que os princípios de justiça sejam construídos para incluir não apenas o interesse próprio, mas também a eliminação de desigualdades moralmente arbitrárias ou a proteção de direitos de liberdade, a existência de uma ordem justa ainda depende de padrões de comportamento coerente e de instituições estáveis69.

Mas esta presunção moral contra arbitrariedades não é um princípio universal. O que é inaceitável, do ponto de vista do princípio de justiça, é que nós participemos numa empresa coletiva de instituições impostas legal e politicamente que gerem desigualdades arbitrárias. A participação nessas instituições é ela própria arbitrária70.

É o Estado que detém os meios coercivos para impor a justiça. Nesta lógica, os Estados liberais não são obrigados a tolerar Estados não liberais nem a transformá-los, porque os deveres de justiça são deveres essencialmente dirigidos aos concidadãos, não existindo nada de errado em apoiar a transformação numa direção liberal71.

Nagel insere-se na linha hobbesiana de justiça: na ausência de poder soberano, os indivíduos são atirados para os seus próprios recursos e orientados por um motivo legítimo de auto-preservação e defesa72.

Enquanto a justiça tem de ser assegurada pelas instituições políticas que criam as relações nacionais contingentes e seletivas, as nossas relações com as outras pessoas seriam governadas por uma moralidade humanitária mínima: não precisamos prosseguir as mesmas finalidades que os outros, mas devemos prosseguir as nossas finalidades dentro de limites – deixando espaço aos outros para prosseguirem as suas finalidades73. Com esta posição, Nagel afasta-se das teorias do reconhecimento, porque apenas admite um interesse coletivo e não interesses coletivos conflituantes de diferentes comunidades (por exemplo, aprendizagem de uma língua, obrigatoriedade de ir à escola e de pagar impostos, reconhecimento de diferentes religiões com diferentes obrigações alimentares etc.).

4. As teorias de reconhecimento e a justiça internacional

No quadro da atual globalização, é insuficiente defender que a justiça deve ser meramente estadual ou mesmo política ou comunitária74. Como discutiremos de seguida, existem fragilidades de ordem vária que tornam difícil a prossecução da justiça limitada às fronteiras estaduais ou aos povos que integram um Estado.

Desde logo, como as comunidades constitutivas dos Estados vão hoje muito além do Estado-nação, a legitimidade da justiça promovida pelo Estado fundada em argumentos de comunidades-nação gera atritos de vária ordem75. A coesão dos Estados-nação está a ser posta em causa pelo aumento de subgrupos étnicos e culturais que desafiam a homogeneidade nacional da população76.

É certo que no quadro do Estado-nação, as teorias de reconhecimento têm sido defendidas como um princípio de justiça, aplicável a identidades coletivas com experiências partilhadas de exclusão, indignidade ou desrespeito, motivando os membros de um determinado grupo a pedirem reconhecimento legal ou cultural77.

Mas, se a própria justiça estadual não pode já ser fundada em argumentos de Estado-nação – pelo menos no sentido de uma nação-estática ou suficientemente estável ao longo de uma geração –, a transposição das teorias de reconhecimento de identidades coletivas para a justiça a promover entre Estados torna-se complexa.

Para resolver esta dificuldade, Alex Honneth defende que as tarefas do Estado são independentes dessa identidade e que obedecem às suas próprias regras: fornecer segurança, manutenção do poder, assegurar a coordenação económica.

Entendemos que essas tarefas não podem ser cumpridas sem uma legitimidade subjacente (validade da lei, com reconhecimento das diferentes comunidades). Só a validade da lei permite a coercibilidade dessas regras.

Além disso, o Estado desenvolve tarefas que vão além da segurança e coordenação económica. Assim, se comunidades minoritárias ou não reconhecidas não estiverem representadas nos parlamentos nacionais, a redistribuição de recursos não abrangerá os seus interesses (por exemplo, para o apoio estadual ao ensino de uma língua em extinção ou de uma língua de uma comunidade imigrante relevante, ou mesmo da língua nacional a essa comunidade).

Mas talvez o maior problema associado à perspetiva estadual da justiça seja o de saber como é possível o Estado prossegui-la numa economia globalizada, dadas as dificuldades acrescidas em exercer a sua soberania tributária no quadro das livres circulações de pessoas e de capitais.

Essas dificuldades abrangem a justiça socioeconómica na ótica da repartição de receitas tributárias entre Estados e da eficácia dessa repartição.

Por outras palavras, a justiça tributária exercida pelo Estado tem de resolver dois problemas:

1) identificar a justa parcela das receitas devidas por sujeitos com vínculo económico ou social em mais do que um Estado ou território soberano.

2) como é que os Estados conseguem cobrar essas receitas tributárias no quadro da globalização.

Por outro lado, não há condições para a prossecução supra-estadual da justiça internacional, dada a inexistência de instâncias internacionais para o efeito. Mas mais do que isso, entendemos também que não seria conveniente essa prossecução, a qual levaria, como temia Kant, a um regime ditatorial internacional ou a guerras permanentes entre as unidades constitutivas desse império global78.

Vejamos melhor como estes problemas se manifestam nos regimes fiscais, antes de avançarmos com uma proposta.

5. As teorias do reconhecimento e a justiça tributária

5.1. A votação dos impostos pelos nacionais residentes

No caso dos impostos, a reserva de lei ligada ao consentimento popular e à cidadania significa que a identidade nacional ainda joga um papel primordial na questão da justiça estadual e na escolha do critério de justiça tributária. São os cidadãos (normalmente, também residentes) que escolhem sobre que objetos e sujeitos deve incidir o imposto; e qual o critério ou critérios objetivos (de manifestação de riqueza e quantificação da mesma) para aferir a capacidade contributiva.

Em princípio, a nacionalidade consegue abarcar o reconhecimento das diferentes comunidades, desde que elas estejam representadas no parlamento e, portanto, existam condições para o exercício cívico dos seus direitos e defesa dos seus interesses.

Note-se que esse reconhecimento tem de ir além dos princípios constitucionais universais habermasianos, pois estes limitam-se aos direitos humanos ou aos direitos fundamentais, e não é seguro que resolvam a questão da justiça redistributiva a nível internacional79.

Portanto, cabe saber quem participa na vida cívica e quem faz as escolhas para a distribuição da carga tributária e dos bens públicos a financiar pelas receitas públicas.

A justiça redistributiva estadual só existe se se verificarem: o princípio do reconhecimento (de várias comunidades envolvidas) no sentido normativo de Honneth (este princípio do reconhecimento também confere validade normativa à lei); a validade da lei no sentido fático de Hart; e a validade da lei no sentido normativo de Habermas.

Mas, como já antecipámos, há outros obstáculos ao exercício da justiça estadual baseada no reconhecimento.

5.2. A crise da justiça estadual baseada em argumentos de nacionalidade ou comunitários

A soberania e a sua inerente coercibilidade – de que falam estatistas como Nagel – é atualmente limitada a alguns representados. Trata-se dos sujeitos passivos com menor mobilidade. Estes terão de pagar impostos, mesmo que tenham menor capacidade contributiva, porque o Estado consegue exercer a sua soberania sobre eles80.

Por outro lado, os cidadãos com maior capacidade contributiva conseguem evitar as regras que aprovam e às quais deveriam ficar submetidos81. Fazem-no através de evasão tributária dificilmente detetável, criando entidades intermediárias mais ou menos opacas (trusts, fundações) em Estados ou territórios de baixa tributação e que não trocam informações; através do planeamento tributário, em que as multinacionais exploram lacunas resultantes da interação de regras de diferentes ordenamentos fiscais; e finalmente, através do exílio tributário, deixando de residir no Estado onde votam e residindo em Estados de baixa tributação82.

A globalização e as suas liberdades de circulação colocam em crise a solidariedade nacional-estadual ou comunitária para efeitos de justiça redistributiva. Os princípios constitucionais universais não comportam nenhuma obrigação de patriotismo tributário83. A procura de territórios de mais baixa tributação, e não contribuição para o orçamento estadual cabe dentro da autonomia privada garantida por qualquer conceção de justiça liberal estadual ou internacional.

5.3. As comunidades de contribuintes não representados

Por outro lado, ainda não temos resposta quanto às exigências de justiça redistributiva para com três grupos de contribuintes:

1) os estrangeiros residentes;

2) os estrangeiros com propriedade imóvel no território nacional;

3) o investimento estrangeiro em geral.

Ou seja, não é certo que a decisão soberana assente na nacionalidade consiga assegurar os interesses de todos os sujeitos passivos, quer dos que estão representados quer dos que não estão.

Quanto aos não representados, se forem residentes, pagarão impostos sobre o rendimento, mas se forem residentes qualificados, estarão provavelmente sujeitos a impostos mais favoráveis, por decisão nacional. Caso seja discutida a alteração dessa política tributária, não estarão representados; se detiverem imobiliário num território, poderão vir a pagar impostos elevados sobre o património, sem lhes ser dada palavra sobre o assunto.

Portanto, em qualquer dos casos, os estrangeiros que aproveitaram políticas tributárias de incentivo ou de carga tributária moderada poderão vê-las alteradas a qualquer momento pelos cidadãos eleitores.

O mesmo se passa quanto ao investimento estrangeiro conduzido por entidades não residentes, e que foi atraído num primeiro momento por políticas de incentivos tributários.

A manutenção da nacionalidade como condição de votação significa a prevalência da visão comunitária sobre a conceção universalista da justiça. Mas não necessariamente uma visão comunitária de troca de utilidades, nem uma visão estadual dessa troca de utilidades, dado que, como referimos, os (alguns) nacionais votantes podem escapar aos impostos.

5.4. A representação dos residentes e dos detentores de património imóvel

Como alternativa, podiam-se escolher outros critérios para a votação dos impostos.

Podia-se entender que o vínculo mais forte na tributação do rendimento é o da residência, bem como o do local da situação dos imóveis, e o do local do investimento onde há criação de valor, por multinacionais não residentes, ou com afiliadas residentes. Todos eles estão associados ao território onde são recebidos benefícios públicos relevantes para legitimar a tributação e, portanto, a votação e a representação.

Ou seja, nestes casos, o reconhecimento e a igualdade de direitos implicaria alargar o direito de voto a todos os residentes e proprietários de imóveis, independentemente da nacionalidade. Seria porém difícil – irrealista – o alargamento às pessoas singulares não residentes detentoras do investimento no país através de pessoas coletivas ou entidades equiparadas.

Mas o alargamento da votação dos impostos a alguns grupos de contribuintes estrangeiros não é uma solução recomendável. Tal alargamento tornaria (ainda) mais volátil a política tributária, submetida às preferências dos que fossem residentes por um determinado período ou que detivessem esses imóveis. Esse período é certamente mais curto do que o da nacionalidade combinada com a residência, e dada a mobilidade do trabalho e do capital, pode significar um período de quatro anos ou de oito anos84.

Além disso, esta justiça tributária estaria aliada a um (ainda maior) enfraquecimento da soberania estadual e a uma política basicamente de concorrência tributária, dado que seria difícil prever quem são os residentes e que cidadãos votam, onde e quais as suas preferências. Com a livre circulação, o alargamento da votação a todos os residentes não evitaria o exílio tributário destes para territórios mais apelativos quanto à carga tributária, nem o planeamento e a evasão tributárias.

Mas ainda existe uma alternativa que reduziria o enfraquecimento da soberania estadual: a votação dos impostos pelos nacionais e tributação dos seus rendimentos universais independentemente do lugar de residência (a chamada tributação dos rendimentos universais com base na cidadania)85. Esta solução reduziria o planeamento e o exílio tributário traduzido na mudança de residência86. Todavia, ela não seria coerente com a conceção de troca de utilidades, dado que os cidadãos não residentes não se beneficiariam dos bens públicos nacionais, nem seria compatível com a justiça baseada na autonomia individual. Esta alternativa é por isso de afastar87.

6. A concorrência tributária como uma agressão ao reconhecimento entre Estados

As dificuldades no exercício da soberania tributária, a que nos referimos anteriormente, têm levado os Estados a adotar um modelo de concorrência tributária com o objetivo de atrair investimento e os trabalhadores mais qualificados88. Esse modelo de concorrência assume diferentes formas.

De entre os Estados da OCDE, há um conjunto de medidas unilaterais comuns em relação às multinacionais.

Em relação às que são residentes e investem no exterior através de filiais ou sucursais, o abandono da tributação universal, a favor de um modelo de tributação territorial, isto é, limitado aos lucros obtidos dentro do território de residência e excluídos os lucros obtidos no exterior89.

Em relação aos rendimentos dos serviços desmaterializados, tal como serviços financeiros e economia digital, tem-se assistido à sua isenção pelos Estados da fonte.

Muitos Estados têm atraído o registo de patentes através da sua não tributação ou tributação mais baixa do que a dos restantes rendimentos.

Nas últimas décadas, foram celebrados acordos secretos por Estados-membros da OCDE e da União Europeia, com uma tributação abaixo da tributação normal, para atrair rendimentos de multinacionais e desviando lucros obtidos noutros Estados da OCDE.

Fora dos Estados da OCDE, temos diferentes grupos de países e de políticas fiscais: proliferaram a partir da década de sessenta os pequenos territórios com políticas de sigilo bancário e total opacidade quanto à identificação dos contribuintes e ausência de tributação. Muitos Estados em vias de desenvolvimento sem recursos naturais, adotaram políticas de incentivos fiscais para atrair investimento estrangeiro, de modo a ficarem libertos do financiamento externo, sem conseguirem a criação de emprego no país e um aumento consolidado do PIB90.

Há ainda Estados, fora e dentro da OCDE, que pretendem tributar rendimentos obtidos no seu território, e cujas regras internacionais não lhes reconhecem essa possibilidade. É o caso da Índia, que introduziu recentemente um imposto sobre os serviços digitais como forma de ultrapassar os constrangimentos das convenções de dupla tributação.

É o caso do Reino Unido, que introduziu o imposto sobre os lucros desviados, conhecido como imposto Google e introduzido também em Itália e na Austrália, embora cada um deles com características próprias.

A concorrência internacional, autorizada e estimulada pelo atual sistema tributário internacional dominado pela OCDE, não tem permitido o reconhecimento dos Estados, o que dificulta ou mesmo impossibilita a justiça tributária internacional91.

7. A cooperação internacional como solução para a justiça tributária internacional e a validade da lei

7.1. Reconhecimento de Estados e cooperação internacional

Ponderados os constrangimentos atuais ao exercício estadual da justiça, defendemos que a justiça tributária internacional deve ser um objetivo a atingir, através do reconhecimento entre Estados. Esse reconhecimento é instrumental à prossecução da justiça redistributiva estadual.

Ou seja, a justiça redistributiva deve ser ainda prosseguida através dos Estados, e os mecanismos para garantir a sua soberania devem ser reforçados. O reconhecimento dos Estados, pelos Estados, deve efetivar-se através da cooperação. Esta cooperação pode ser intermediada por instituições internacionais92.

Isto significa que o caminho seguido recentemente pelo G20, OCDE e fórum global, instituindo padrões fiscais internacionais a adotar pelos Estados, reflete a necessidade de cooperação como forma de sobrevivência do Estado. Estado como entidade soberana que presta bens públicos em troca da cobrança coerciva dos impostos e, em geral, aplicação coerciva das leis.

Nagel defende que a força do Estado permanece, porque ninguém se pode excluir da sociedade ou subtrair-se às suas regras, não existindo uma opção de adesão, o que traz maior responsabilidade ao Estado.

Todavia, como vimos, no quadro da globalização, sem a cooperação e intermediação de instâncias internacionais, o papel tradicional do Estado perde-se.

7.2. As instâncias internacionais e os bens públicos globais

O enfraquecimento da soberania estadual traz consigo uma pressão crescente para reforçar as instituições internacionais e criar instituições novas. Cabe a estas instituições prosseguir três tipos de objetivos: a proteção dos direitos humanos, a assistência humanitária e a proteção de bens públicos globais. De entre os bens públicos globais, alguns já são regulados por instituições internacionais e outros não.

Consideremos que a segurança internacional, a proteção do ambiente, o comércio livre, a livre circulação de pessoas e de capitais são bens públicos globais.

A manutenção do comércio livre e da circulação de pessoas e capitais exige um sistema estável de direitos de propriedade, de obrigações contratuais, de princípios de não discriminação e de livre circulação, de regulação de mercados financeiros, e também de cláusulas de boa governação tributária.

Tal sistema está a ser configurado por instituições internacionais, por acordos multilaterais e até por arbitragem. O Fórum Global, com o seu sistema de fiscalização por pares, tem vindo a incluir Estados de todos os continentes no padrão internacional de troca de informações. Os Estados que não aderem ficam submetidos a medidas fiscais nacionais penalizadoras do investimento nesses Estados, por recomendação da OCDE.

A Comissão Europeia está a aplicar o regime de auxílios de Estado aos benefícios fiscais concedidos a multinacionais, exigindo aos Estados-membros da União Europeia que recuperem os impostos que não cobraram e deviam ter cobrado. E mais do que isso, a Comissão Europeia está a trabalhar no sentido de exportar as regras de auxílios de Estado a terceiros Estados, sob pena de estes não receberem financiamento da União Europeia.

Existe, portanto, uma crescente institucionalização supranacional, extra estadual, e reforço de medidas unilaterais estaduais, nas relações económicas e sociais entre Estados e setor privado, e entre instituições supranacionais e Estados, ou intermediando as relações entre Estados. Também a repartição de impostos entre Estados pode ser submetida à arbitragem se os Estados expressamente o aceitarem, mas não pode ser submetida à arbitragem privada.

7.3. Padrões internacionais e validade

O problema dos atuais padrões internacionais e de outras “melhores práticas” sugeridas ou mesmo acordadas entre Estados é a validade das soluções legislativas.

É duvidoso que elas sejam válidas, no sentido habermasiano, dado que em muitos Estados as decisões não são discutidas pelos contribuintes eleitores.

Por outro lado, as instituições internacionais que discutem e decidem estes padrões e melhores práticas não dispõem de autoridade democrática que legitime as suas medidas. Estas instituições teriam de ser reconhecidas no sentido fático de Hart (validade da lei) e no sentido normativo de Honneth (e Habermas). A União Europeia é a instância que mais se aproxima das exigências do reconhecimento e validade, mas ainda não as cumpre de modo satisfatório93.

Saliente-se que as medidas de coordenação adotadas pelas instâncias internacionais implicam ainda uma justiça estadual através da participação na tomada de posição em instâncias internacionais, o que é diferente de uma governação global.

7.4. A criação de valor ou riqueza como conexão relevante

O reconhecimento e a cooperação pressupõem que a tributação de pessoas e riqueza só ocorra se existir uma conexão relevante com o território, que manifeste criação de valor (através de produção ou contribuição relevante para a produção) ou riqueza (através de consumo) nesse território.

Para que sejam válidas, as propostas das instâncias internacionais devem reconhecer a criação de elementos de conexão por parte de cada Estado (tributação indireta dos serviços, tributação do valor criado, aplicação de medidas contra o planeamento tributário agressivo), para além dos previstos nas convenções de dupla tributação. Os elementos de conexão são fundamentais para a prossecução da justiça tributária internacional94. O mesmo se diga para a distribuição de competências entre Estados95.

7.5. A validade da lei no quadro da globalização: a boa governação tributária

Mas não é só a validade dos padrões internacionais que está em causa, quando falamos de justiça tributária internacional. No contexto global de interdependência estadual, a soberania e a validade da lei assumem novos contornos. Elas devem ter em conta as externalidades provocadas por uma determinada política tributária noutro Estado. O princípio da legalidade e a reserva de lei tributária não garantem a validade da lei se os efeitos das decisões estaduais tiverem repercussão negativa noutros Estados96.

Daí que a pressão da troca automática de informações, da proibição de auxílios de Estado e, em geral, da adoção de cláusulas de boa governação tributária deve ser tida em conta na aprovação de uma lei tributária estadual.

Designemos a cooperação e a ponderação das externalidades fiscais provocadas pelas leis fiscais nacionais, de boa governação tributária. A boa governação tributária é condição do reconhecimento do Estado e da validade da lei.

7.6. Os princípios fundamentais de justiça tributária internacional: a igualdade e a tributação singular

Além disso, para prosseguir a justiça tributária internacional, a cooperação estadual deve garantir o princípio de igualdade na vertente da capacidade contributiva. Isto é, a cooperação estadual deve basear-se no princípio da capacidade contributiva, como direito fundamental universal, aplicável a cada indivíduo e a cada contribuinte.

O princípio da capacidade contributiva, na esfera internacional, assume também a dimensão da tributação singular (eliminação da dupla tributação e da dupla não tributação)97 – sem perder o significado que lhe é atribuído por cada parlamento nacional.

A capacidade contributiva e a tributação singular dos rendimentos seriam asseguradas por uma tributação do rendimento consolidado das multinacionais. Como nem todos os Estados teriam interesse nesta solução, as políticas fiscais de atração do capital devem ser reconhecidas.

O reconhecimento dessa política tributária de incentivos impedirá que outro Estado anule tal política, através da tributação dos rendimentos ou consumo. Mas a capacidade contributiva e a ligação ao território deste segundo Estado postulam um mínimo de tributação.

A observância do princípio da tributação singular poderá ser assegurada por uma instância internacional que assegure o reconhecimento de uma igual participação dos Estados na defesa dos seus interesses.

8. Conclusão

Tratámos neste artigo da justiça redistributiva. Esta justiça tem sido pensada como uma questão estadual dominada pelo Estado soberano e pela lei do Estado. A lei e a justiça definiam o Estado e conferiam-lhe legitimidade e validade para aplicar os seus poderes coercivos. O pluralismo jurídico deu nota dos conflitos potenciais ou reais entre diferentes regimes jurídicos (e conceitos de justiça) vigentes num mesmo Estado.

As teorias liberais começaram a pensar em princípios universais de justiça e no reconhecimento como meio de se chegar a um consenso quanto ao alcance da igualdade e redistribuição. No confronto entre defensores da justiça redistributiva global, política ou estadual, verifica-se que as liberdades de circulação de pessoas e capitais enfraquecem o conceito de soberania estadual e os respetivos instrumentos coercivos para assegurar a justiça redistributiva.

Os Estados cedem à pressão exercida pelos contribuintes com maior capacidade contributiva e portanto com maior mobilidade. Para tal, entram no jogo do mercado, procurando atrair o melhor investimento e os contribuintes mais qualificados numa lógica de concorrência tributária. A concorrência impossibilita a prossecução da justiça. Defende-se que os constrangimentos existentes devem ser resolvidos com base num conceito de justiça tributária internacional, baseado no reconhecimento entre Estados e no princípio fundamental universal da capacidade contributiva, o qual implica que os rendimentos sejam tributados uma vez.

A justiça redistributiva deve continuar a ser prosseguida pelos Estados, mas eles devem cooperar, através da intermediação de instâncias internacionais com papel regulador, e através da aprovação de padrões fiscais internacionais e leis nacionais válidos. A justiça tributária internacional no quadro da globalização transforma o papel do Estado soberano e da lei cuja validade adquire novos contornos.

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