CIDE-Tecnologia: um Estudo Empírico acerca da Destinação de sua Arrecadação

CIDE-Tecnologia: an Empirical Study about the Destination of its Tax Revenues

Thiago Del Bel

Especialista em Direito Tributário pela Fundação Getulio Vargas. Advogado em São Paulo/SP. E-mail: thiagodb4@hotmail.com.

Resumo

Este trabalho dedica-se ao estudo empírico acerca da destinação da arrecadação da CIDE-Tecnologia. Com fundamento na matriz constitucional das contribuições de intervenção no domínio econômico, ressalta a importância da destinação do produto arrecadado no contexto dessa espécie tributária, seja para fins de sua classificação, para a legitimação do exercício da competência tributária ou, ainda, para justificar a atuação da União no domínio econômico. Dedica-se à análise empírica da destinação da arrecadação da CIDE-Tecnologia, por meio do confronto entre as receitas arrecadadas com os valores dotados aos fundos setoriais específicos de ciência e tecnologia, no âmbito do FNDCT, pelas leis orçamentárias anuais e com os valores efetivamente empenhados. Avalia se a destinação legal da CIDE-Tecnologia foi atendida ou não durante o período compreendido entre 1º de janeiro de 2001, data do efetivo início da vigência da CIDE-Tecnologia, e 31 de dezembro de 2014.

Palavras-chave: CIDE-Tecnologia, arrecadação, destinação, competência tributária, transparência.

Abstract

This paper aims at studying the destination of the tax revenues arising from the CIDE-Tecnologia. Based on the matrix outlined in the Federal Constitution for the contributions and, especially, for the contributions for intervention in the economic domain, it highlights the relevance of the destination of the tax revenue in the context of such a type of tax, either to its classification as contribution, to the legitimacy of the taxing power’s exercise or to justify the actions of the Federal Government in the economic domain. It dedicates to the empirical analysis of the CIDE-Tecnologia’s destination, through the confrontation between the tax revenues with the values destined for the specific sectorial funds for science and technology under the FNDCT, pursuant to the annual laws for budget appropriation, and with the expenditures effectively committed. It evaluates if the legal destination of the CIDE-Tecnologia was observed or not within the period from January 1st, 2001, date when the CIDE-Tecnologia actually entered into force, and December 31st, 2014.

Keywords: CIDE-Tecnologia, tax revenue, Destination, taxing power, transparency.

I. A Destinação do Produto Arrecadado como Elemento Caracterizador das Contribuições Interventivas

As contribuições de intervenção no domínio econômico, também conhecidas como contribuições interventivas, integram o grupo da espécie tributária contribuições. Apesar da obviedade de tal assertiva, ela se faz totalmente necessária no contexto em que se insere o presente trabalho. Uma vez classificada dentro da espécie tributária contribuições, as contribuições de intervenção no domínio econômico distinguem-se das demais espécies tributárias, tal como os impostos, e o que caracteriza essa diferenciação é, justamente, o nosso objeto de estudo.

As contribuições têm a sua matriz tributária constitucional inserida no art. 149 da Constituição Federal de 1988:

“Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º, relativamente às contribuições a que alude o dispositivo.” (Destaques nossos)

Do trecho sublinhado acima, é possível depreender que a competência tributária outorgada à União para a instituição das contribuições difere-se, e muito, daquela outorgada para a instituição de impostos1. Vejamos.

Enquanto a competência tributária para a instituição de impostos, prevista no art. 153 da Constituição Federal, elenca elementos (em geral, as materialidades) do que a doutrina – seguindo os passos de Paulo de Barros Carvalho – habituou-se a chamar de regra-matriz de incidência tributária, o art. 149 da Constituição Federal, ao dispor sobre a competência tributária para a instituição de contribuições, lista suas possíveis subespécies (i.e., sociais, de interesse das categorias profissionais ou econômicas, e de intervenção no domínio econômico) para, então, definir a finalidade de sua instituição: de servir como instrumento da atuação da União nas áreas demarcadas para cada subespécie.

Essa distinção entre as figuras dos impostos e das contribuições é de fundamental importância para compreender o elemento caracterizador das contribuições.

A caracterização dos impostos guarda estrita relação com o aspecto da regra-matriz de incidência tributária elencado nos arts. 153, 154 e 155 da Constituição Federal (em geral, o aspecto material). A União não pode instituir imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza (inciso III do art. 153) sobre algo que não seja renda ou provento de qualquer natureza. O mesmo vale para o imposto sobre produtos industrializados (inciso IV do art. 153), que não pode ser instituído sobre bem que não seja classificado como produto e esse, por sua vez, qualificado como industrializado. Tal raciocínio pode ser aplicado a qualquer dos impostos para o qual a Constituição Federal outorga competência tributária, não só à União, como também aos Estados, Municípios e Distrito Federal.

Já no que cinge às contribuições, o principal elemento caracterizador não reside no aspecto da regra-matriz tributária ou na própria hipótese de incidência tributária. Um exemplo do papel, de certa forma, marginal que o legislador constitucional conferiu à regra-matriz de incidência tributária para a caracterização das contribuições é a ausência de vedação ao uso de base de cálculo semelhante ou idêntica a de impostos, diferentemente do que ocorre com as taxas2.

Se o que distingue as contribuições das demais espécies tributárias não é determinado aspecto da regra-matriz de incidência tributária, ou mesmo a própria hipótese de incidência tributária, qual seria, então, o elemento caracterizador das contribuições? Para responder a essa indagação, necessário reportar-nos, novamente, ao art. 149 da Constituição Federal.

O “caput” do art. 149 da Constituição Federal, ao outorgar competência à União para a instituição de tributo da espécie contribuição, determina que esse tributo servirá “como instrumento de sua atuação [da União] nas respectivas áreas”. Como um tributo pode ser utilizado como instrumento de atuação da União na área social, no domínio econômico ou em prol dos interesses das categorias profissionais ou econômicas? Nesse caso, parece-nos latente que o instrumento de atuação é, de fato, o produto da arrecadação e a sua destinação à finalidade para a qual a contribuição foi originalmente instituída.

Ora, se estivéssemos tratando de instrumento que não fosse de atuação, poderíamos interpretar que o art. 149 pretende que a União utilize a instituição das contribuições para estimular ou reprimir determinada(s) conduta(s) de particulares, por meio da chamada “extrafiscalidade”. Assim, seria esse o instrumento a que a Constituição Federal se refere. Entretanto, considerando que o instrumento é de atuação, não vislumbramos outra forma de a União atuar – no sentido de ação positiva, propriamente dita – por meio do instrumento contribuição que não pela destinação do produto arrecadado à sua adequada finalidade, dentro da respectiva área de atuação.

Dentro deste contexto, vale transcrever lição de Paulo Ayres Barreto sobre a competência tributária para a instituição de contribuições:

“A competência para a instituição de contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse de categorias profissionais ou econômicas, por parte da União, ex vi do disposto no artigo 149 da Constituição Federal, está atrelada à dicção ‘como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas’. A necessidade geral de arrecadação não autoriza a instituição de contribuição. O pressuposto constitucional para sua exigência é a atuação do Estado (lato sensu) em área constitucionalmente demarcada. Trata-se de regra de estrutura, delimitadora da competência impositiva, de um lado, e que enseja, de outro, o necessário controle do destino do produto de arrecadação.”3 (Destaques nossos)

Se a União institui determinada exação com base de cálculo própria de imposto, como por exemplo, a renda, como definir se essa exação é um imposto ou uma contribuição? Para responder a essa pergunta é necessário verificar a destinação do produto arrecadado. Se a arrecadação por meio de tal exação é utilizada pela União de forma pulverizada, sem destino específico, muito provavelmente estamos diante de tributo da espécie imposto. Por outro lado, se a arrecadação é utilizada especificamente como instrumento de atuação da União em uma das áreas demarcadas pelo art. 149 da Constituição Federal, como por exemplo, na área social, as chances de estarmos diante de uma contribuição são bastante elevadas. Idealmente, esse exemplo ilustraria a nota distintiva entre o Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ) e a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL).

A destinação da arrecadação das contribuições, em adequação às finalidades para as quais elas foram instituídas, é a principal nota distintiva entre essa figura tributária e as demais. Nas palavras de Marco Aurélio Greco:

“Por derradeiro, o artigo 149, ao tratar das contribuições, adota, igualmente, uma qualificação finalística para determinar a validade das leis instituidoras da figura.

Este dispositivo prevê expressamente que as contribuições correspondem ao ‘instrumento de atuação’ da União na área social, na área econômica e na área das categorias profissionais ou econômicas. Ora, não tem sentido conceber algo como um ‘instrumento’ em si mesmo, destacado do contexto em que se insere, distanciado de uma função a que sirva ou de uma finalidade, ou objetivo, que vise. Daí o vernáculo definir instrumento como ‘qualquer objeto considerado em sua função de utilidade’. Algo só pode ser compreendido como instrumento desde que seja considerada a respectiva função ou utilidade. Vale dizer, o elemento finalidade.”4

Ainda segundo Marco Aurélio Greco, enquanto a pergunta que se faz em relação às demais exações tributárias, em busca de seu elemento caracterizador ou mesmo da sua justificativa de cobrança, é “por que se paga”, para as contribuições a pergunta que deve ser feita é “para que se paga”. Segue o autor: “Paga-se contribuição para que certas finalidades sejam obtidas e, com isto, satisfeitas as necessidades, ou interesses, do grupo econômico ou social a que pertence o devedor, e possam vir a ter condições de serem atendidas.”5

A destinação do produto da arrecadação das contribuições é previamente estabelecida pela Constituição Federal: servir de instrumento de atuação da União (na esfera federal) nas áreas demarcadas. A mesma afirmação não pode ser feita em relação aos impostos. Na realidade, o art. 167 da Constituição Federal veda, expressamente, a vinculação da arrecadação de impostos a determinado órgão, fundo ou despesa:

“Art. 167. São vedados: [...]

IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;” (Destaques nossos)

Portanto, é possível afirmar que a destinação do produto arrecadado à finalidade específica para a qual a contribuição foi instituída, nos moldes do art. 149 da Constituição Federal, é o elemento caracterizador das contribuições.

Ao dispor que as contribuições são instrumentos de atuação da União na área social, no domínio econômico ou em prol dos interesses das categorias profissionais ou econômicas, o art. 149 da Constituição Federal faz mais do que elucidar a destinação da arrecadação das contribuições às finalidades para as quais foram instituídas como seu elemento caracterizador. Referido dispositivo vai além e determina que tal destinação é um dos aspectos que legitimam (ou não) o próprio exercício da competência tributária.

Se a contribuição é instrumento de atuação e a atuação só se dá por meio da destinação do produto arrecadado, é possível afirmar que a outorga e posterior controle da competência tributária para a instituição das contribuições estão, também, condicionados à efetiva atuação da União em uma das áreas do art. 149 da Constituição Federal. Ausente a atuação, torna-se ilegítimo o exercício da competência tributária em relação à instituição do instrumento de atuação: a contribuição.

Portanto, a instituição de qualquer contribuição, sejam as contribuições sociais, as contribuições de interesse das categorias profissionais ou econômicas ou as contribuições de intervenção no domínio econômico, não pode se pautar pelo caráter fiscal, de arrecadação pura e simples. As contribuições somente podem ser instituídas com um único propósito: servir de instrumento de atuação da União (no contexto das contribuições federais, é claro), em particular área de interesse, atuação essa que se perfaz por meio da destinação do produto arrecadado.

Daí por que as contribuições sociais não podem ser instituídas para outra finalidade que não a de servir de instrumento de atuação da União na área social. Igualmente, a instituição de contribuições de interesse das categorias profissionais ou econômicas deve, necessariamente, servir de instrumento de atuação da União em prol de referidas categorias.

Objeto de estudo do presente trabalho, as contribuições de intervenção no domínio econômico também integram a espécie tributária contribuições. Logo, essa modalidade de contribuição deve ser instituída como instrumento de atuação da União no domínio econômico e a sua arrecadação deve, necessariamente, ser destinada a tal finalidade. A atuação no domínio econômico, por meio da efetiva destinação do produto arrecadado para essa finalidade, é um dos aspectos que legitimam o exercício da competência tributária para a instituição das contribuições interventivas.

Especial atenção deve ser dispensada ao controle da instituição de contribuições interventivas e à destinação do produto de sua arrecadação. Isso porque, por meio das contribuições interventivas, a Constituição Federal autoriza a União a atuar no domínio econômico, que, em rigor, é de atuação exclusiva do setor privado.

A Constituição Federal autoriza a atuação do Estado na economia como mero agente normativo e regulamentador, com vistas à fiscalização, incentivo e planejamento, nos termos do art. 1746. As contribuições de intervenção no domínio econômico são instrumentos que viabilizam a intervenção do Estado, na figura da União, sobre área de atuação exclusiva do setor privado, seja para fiscalizar, incentivar ou com vistas ao planejamento. Se a União institui determinada contribuição interventiva, porém sem a contrapartida de atuação a fim de fiscalizar, incentivar ou planejar o domínio econômico – atuação essa que se perfaz com a destinação do produto arrecadado – o exercício da competência tributária também padece de legitimidade.

A esse respeito, vale trazer as palavras de Paulo Ayres Barreto sumarizando as características das contribuições de intervenção no domínio econômico e os limites ao exercício da competência tributária em relação a elas:

“[...] as contribuições de intervenção no domínio econômico são tributos que se caracterizam por haver uma ingerência da União (intervenção) sobre atividade privada, na sua condição de produtora de riquezas (domínio econômico). Tal forma de intervenção deve ser adotada em caráter excepcional se, e somente se, for detectado um desequilíbrio de mercado, que possa ser superado com a formação de um fundo que seja revertido em favor do próprio grupo alcançado pela contribuição interventiva.”7

Sem adentrar na análise dos sujeitos passivos das contribuições interventivas, que não é objeto deste estudo, verifica-se que a relevância da destinação do produto arrecadado por meio desses tributos coloca em posição de destaque a transparência das contas públicas como dever do Estado e direito da Sociedade. A esse direito contrapõe-se o dever da Sociedade de fiscalizar as contas públicas. Se esse conjunto de direitos e deveres abrange e deve pautar toda e qualquer arrecadação de receitas pelo Estado e a posterior utilização dessas receitas nas atividades estatais, ele adquire especial destaque no que tange às contribuições de intervenção no domínio econômico.

É a esse controle entre arrecadação por meio das contribuições de intervenção no domínio econômico e sua respectiva destinação que esse trabalho se dedica, especificamente no que se refere à CIDE-Tecnologia.

Não é intenção deste trabalho taxar, conclusivamente, se a União está, de fato, utilizando as receitas provenientes da CIDE-Tecnologia em atividades condizentes com a finalidade para a qual essa exação foi instituída. O objetivo precípuo é verificar se a arrecadação da CIDE-Tecnologia vem sendo destinada aos fundos setoriais específicos de ciência e tecnologia delimitados em sua base normativa. Mais do que isso, este trabalho visa fomentar discussões e produções semelhantes, ressaltando o direito à transparência das contas públicas e o correspondente dever de fiscalização por parte da Sociedade, em mais um esforço de reaproximação entre as ciências do Direito Tributário e do Direito Financeiro.

II. Análise da Destinação da CIDE-Tecnologia

II.I. A destinação da CIDE-Tecnologia segundo a lei

A contribuição de intervenção no domínio econômico destinada a financiar o Programa de Estímulo à Interação Universidade-Empresa para Apoio à Inovação é mais comumente conhecida como CIDE-Tecnologia ou CIDE-Royalties. Neste trabalho, fazemos referência a tal contribuição como CIDE-Tecnologia, pois, conforme exposto, entendemos que as contribuições interventivas têm, como elemento caracterizador, a destinação do seu produto arrecadado como instrumento de atuação da União na correspondente área do domínio econômico. A CIDE-Tecnologia tem como objetivo estimular o desenvolvimento tecnológico brasileiro, ou melhor, servir de instrumento para a União atuar, no domínio econômico, com esse objetivo.

A CIDE-Tecnologia foi instituída – com base na competência tributária outorgada pelo art. 149 da Constituição Federal – pela Lei n. 10.168/2000, visando ao financiamento do Programa de Estímulo à Interação Universidade-Empresa para o apoio à inovação e desenvolvimento tecnológico brasileiro.

Especificamente em relação à destinação do produto arrecadado, o art. 4º da Lei n. 10.168/2000 dispõe:

“Art. 4º A contribuição de que trata o art. 2º será recolhida ao Tesouro Nacional e destinada ao Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico – FNDCT, criado pelo Decreto-Lei nº 719, de 31 de julho de 1969, e restabelecido pela Lei nº 8.172, de 18 de janeiro de 1991.

§ 1º Os recursos destinados ao FNDCT serão alocados em categoria de programação específica e administrados conforme o disposto no regulamento.” (Destaques nossos)

Assim, segundo a lei de instituição, todo o montante arrecadado por meio da CIDE-Tecnologia deve ser destinado ao Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico – FNDCT. A norma em questão foi além e, no § 1º de seu art. 4º, determinou a alocação do produto arrecadado por meio da CIDE-Tecnologia à categoria de programação específica, no âmbito do FNDCT.

A Lei n. 10.168/2000 entrou em vigor na data de sua publicação (30 de dezembro de 2000), passando a se aplicar aos fatos geradores da CIDE-Tecnologia ocorridos a partir de 1º de janeiro de 2001.

Em 20 de dezembro de 2001, após quase um ano da entrada em vigor da CIDE-Tecnologia, foi publicada a Lei n. 10.332/2001, que, além de produzir significativas mudanças em relação aos fatos geradores e sujeitos passivos da CIDE-Tecnologia8, trouxe novas e mais claras diretrizes a respeito da destinação da contribuição. O art. 1º da referida Lei dispõe:

“Art. 1º Do total da arrecadação da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico, instituída pela Lei n. 10.168, de 29 de dezembro de 2000, serão destinados, a partir de 1º de janeiro de 2002:

I – 17,5% (dezessete inteiros e cinco décimos por cento) ao Programa de Ciência e Tecnologia para o Agronegócio;

II – 17,5% (dezessete inteiros e cinco décimos por cento) ao Programa de Fomento à Pesquisa em Saúde;

III – 7,5% (sete inteiros e cinco décimos por cento) ao Programa Biotecnologia e Recursos Genéticos – Genoma;

IV – 7,5% (sete inteiros e cinco décimos por cento) ao Programa de Ciência e Tecnologia para o Setor Aeronáutico;

V – 10% (dez por cento) ao Programa de Inovação para Competitividade.” (Destaques nossos)

Como se verifica, os efeitos das regras de destinação da arrecadação da CIDE-Tecnologia, introduzidas pela Lei n. 10.332/2001, tiveram início em 1º de janeiro de 2002.

Ato contínuo à publicação da Lei, foram editados decretos regulamentadores, especificando as categorias de programações específicas do FNDCT às quais os percentuais de recursos arrecadados da CIDE-Tecnologia devem ser destinados. Essas categorias específicas são chamadas, no âmbito do FNDCT, de “CTs”, sigla que remete a fundos setoriais específicos de ciência e tecnologia.

Os fundos setoriais específicos de ciência e tecnologia ou CTs, os percentuais do total da arrecadação da CIDE-Tecnologia que devem ser a elas destinados, bem como as respectivas bases normativas encontram-se esquematizados no quadro abaixo:

Nome do CT	Desti- nação (em %)	Descrição da destinação	Base normativa
CT-VERDE AMARELO (Universidade Empresa)	40%	Atender ao Programa de Estímulo à Interação Universidade-Empresa para o Apoio à Inovação	Art. 1º do Decreto n. 4.195/2002 (entrada em vigor: 12.04.2002)
CT-AGRONEGÓCIO	17,5%	Utilizados no financiamento de atividades de pesquisa científica e desenvolvimento tecnológico do Setor do Agronegócio	Art. 1º do Decreto n. 4.157/2002 (entrada em vigor: 13.03.2002)
CT-SAÚDE	17,5%	Utilizados no financiamento de atividades de pesquisa científica e desenvolvimento tecnológico do setor Saúde	Art. 1º do Decreto n. 4.143/2002 (entrada em vigor: 26.02.2002)
CT-BIOTECNOLOGIA	7,5%	Utilizados no financiamento de atividades de pesquisa científica e desenvolvimento tecnológico do setor de Biotecnologia	Art. 1º do Decreto n. 4.154/2002 (entrada em vigor: 08.03.2002)
CT-AERONÁUTICO	7,5%	Utilizados no financiamento de atividades de pesquisa científica e desenvolvimento tecnológico do setor Aeronáutico	Art. 1º do Decreto n. 4.179/2002 (entrada em vigor: 03.04.2002)
CT-VERDE AMARELO (Programa de Inovação para Competitividade)	10%	Destinados ao Programa de Inovação para Competitividade	Lei n. 10.332/2001 (entrada em vigor: 20.12.2001)

Especificamente em relação aos 10% (dez por cento) adicionais para o fundo setorial CT-VERDE AMARELO, destinados ao Programa de Inovação para Competitividade (última linha da tabela acima), não houve edição de decreto específico pelo Poder Executivo para servir como base normativa. Isso porque o CT-VERDE AMARELO já havia sido criado pelo Decreto n. 4.195/2002, que dispõe sobre a destinação de 40% (quarenta por cento) da arrecadação da CIDE-Tecnologia a esse fundo setorial, para a finalidade de atender ao Programa de Estímulo à Interação Universidade-Empresa para o Apoio à Inovação. Assim, os 10% (dez por cento) destinados ao Programa de Inovação para Competitividade constituem parcela adicional da arrecadação da CIDE-Tecnologia, que também é alocada ao CT-VERDE AMARELO. Por essa razão, consideramos a própria Lei n. 10.332/2001 como base normativa desse adicional.

De qualquer maneira, como iremos tratar no tópico seguinte, atualmente existe segregação, no âmbito do FNDCT, entre o CT-VERDE AMARELO destinado a “atender Programa de Estímulo à Interação Universidade-Empresa para o Apoio à Inovação” e o CT-VERDE AMARELO destinado “ao Programa de Inovação para Competitividade”. Por essa razão a tabela acima também considera esses dois “subgrupos” do CT-VERDE AMARELO de forma segregada.

Outro aspecto importante que é necessário comentar é que o art. 5º da Lei n. 10.322/2002 determina que, ao Programa de Estímulo à Interação Universidade-Empresa para o Apoio à Inovação, também devem ser destinados, ao menos, 43% (quarenta e três por cento) da receita do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) incidente sobre bens beneficiados pela Lei n. 10.176/2001. Confira-se:

“Art. 5º A proposta orçamentária anual da União destinará ao Programa de Estímulo à Interação Universidade-Empresa para o Apoio à Inovação, instituído pela Lei nº 10.168, de 2000, recursos não inferiores ao equivalente a 43% (quarenta e três por cento) da receita estimada da arrecadação do Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI incidente sobre os bens e produtos beneficiados com os incentivos fiscais previstos na Lei nº 10.176, de 11 de janeiro de 2001.”

Esse aspecto é relevante, pois o FNDCT aloca os valores provenientes do IPI, nos termos do artigo transcrito acima, ao CT-VERDE AMARELO9. Como a destinação dessa arrecadação específica do IPI é para “atender Programa de Estímulo à Interação Universidade-Empresa para o Apoio à Inovação”, presumimos que, dentro do CT-VERDE AMARELO, tais valores são alocados ao subgrupo “Universidade-Empresa”.

Ocorre que o FNDCT não segrega os valores provenientes da CIDE-Tecnologia e os valores provenientes do IPI em seus relatórios publicados, utilizados como base para a realização deste trabalho. Tentamos obter as informações sobre os valores de IPI destinados ao FNDCT perante o Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação, porém, sem sucesso. Não obstante, como será analisado em maiores detalhes adiante, essa falta de segregação não prejudica a conclusão final deste estudo.

Vale mencionar que a vinculação das receitas decorrentes do IPI ao citado Programa viola o art. 167, IV, da Constituição Federal, que veda a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa. As poucas exceções a essa regra não contemplam a vinculação prevista no art. 5º da Lei n. 10.322/2002.

II.II. Estudo empírico da efetiva destinação da arrecadação da CIDE-Tecnologia – confronto entre valores arrecadados e valores destinados aos fundos setoriais específicos do FNDCT

II.II.I. Metodologia utilizada no estudo

Para a realização do estudo empírico da destinação da arrecadação da CIDE-Tecnologia, realizamos um confronto entre as receitas arrecadadas por meio dessa contribuição interventiva e os valores destinados aos fundos setoriais específicos de ciência e tecnologia do FNDCT, em base anual, desde 1º de janeiro de 2001 (data em que a Lei n. 10.168/2001 passou a ter aplicação efetiva sobre fatos geradores10) até 31 de dezembro de 201411.

Para a consolidação das informações sobre a arrecadação proveniente da CIDE-Tecnologia, utilizamos a base de dados disponível no SIAFI (Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal), com as séries históricas de receitas de contribuições12. Para tanto, acessamos o arquivo “Receitas de Contribuições – 1994 a 2015”, que contém a demonstração da execução das receitas de contribuições, divididas por tipo de contribuição, ano a ano, mês a mês. As receitas provenientes da CIDE-Tecnologia em tais arquivos encontram-se sob o código “12202500”, cuja denominação é “CONTRIBUIÇÃO P/ LIC. USO, AQUIS. OU TRANSF. TECN.”.

No que diz respeito às informações sobre a destinação da arrecadação da CIDE-Tecnologia aos fundos setoriais específicos de ciência e tecnologia do FNDCT, utilizamos como base os relatórios de “Arrecadação, Dotação Orçamentária e Execução Financeira dos Fundos Setoriais de C&T”, disponíveis no site do Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação13. Tais relatórios contêm informações sobre a autorização orçamentária para uso dos recursos da CIDE-Tecnologia por parte de cada fundo setorial (os chamados “CTs”), bem como os valores por eles empenhados, liquidados e pagos anualmente.

Para o estudo da destinação das receitas da CIDE-Tecnologia, utilizamos os valores das dotações autorizadas em lei orçamentária anual para cada um dos fundos setoriais e os valores por eles empenhados em suas atividades. Não utilizamos os dados relativos a despesas liquidadas e pagas por tais fundos, por entendermos que a liquidação14 ou o pagamento15 de cada despesa está sujeito a diversos fatores que somente podem ser avaliados pelo próprio órgão que realiza a despesa.

Por outro lado, a dotação orçamentária16 constitui limite máximo consignado em lei orçamentária para fazer frente a determinada despesa, de modo que aos fundos setoriais não é permitida a utilização de valor superior. O empenho da despesa17, por sua vez, é o que constitui a obrigação de pagamento por parte do correspondente órgão estatal. Uma vez constituída a obrigação, a liquidação da despesa ou o efetivo pagamento pode vir a ser realizado ou não, porém, não é objeto de estudo deste trabalho avaliar se a liquidação e/ou o pagamento eram devidos.

Vale notar que os relatórios emitidos pelo Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação sobre os fundos setoriais também têm por base as informações do SIAFI, de maneira que o presente estudo parte de uma mesma base de dados para o confronto entre a arrecadação da CIDE-Tecnologia e a destinação de seu produto arrecadado.

Uma vez coletados os valores anuais de arrecadação da CIDE-Tecnologia, realizamos o confronto entre o que determina a Lei n. 10.168/2001, a Lei n. 10.332/2001 e os respectivos decretos regulamentadores, em relação à destinação da arrecadação proveniente da CIDE-Tecnologia, e os montantes que a União disponibilizou, via lei orçamentária, ao orçamento dos fundos setoriais no período compreendido entre 2001 e 2014. Realizamos, ainda, o confronto entre a destinação da CIDE-Tecnologia segundo a lei e os valores efetivamente empenhados pelos mesmos fundos setoriais.

Ressalte-se que as conclusões deste estudo já partiram do pressuposto de que, a partir de 2003, a União passou a ter autorização para desvincular até 20% (vinte por cento) da arrecadação de contribuições de intervenção no domínio econômico por conta da chamada DRU (Desvinculação das Receitas da União), conforme art. 76 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal de 198818.

Contudo, no período entre 2000 e 2003, enquanto a redação do caput de referido artigo tinha por base a Emenda Constitucional n. 27/2000, a DRU não era aplicável a contribuições interventivas, mas apenas a impostos e contribuições sociais. Portanto, desconsideramos a aplicação da DRU para a CIDE-Tecnologia nesse período.

Ainda, verificamos a existência de desvinculação da destinação da arrecadação da CIDE-Tecnologia que não se encontra prevista na base normativa dessa contribuição. O art. 3º-A do Decreto-lei n. 719/1969, na redação dada pela Lei n. 10.197/2001, fruto da conversão da Medida Provisória n. 2.106-11/2001, dispõe o seguinte:

“Art. 3º-A Serão destinados ao financiamento de projetos de implantação e recuperação de infraestrutura de pesquisa nas instituições públicas de ensino superior e de pesquisa vinte por cento dos recursos destinados:

I – ao Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico – FNDCT oriundos de:

a) contribuição de intervenção no domínio econômico; [...]”

O Decreto-lei n. 719/1969 foi responsável pela criação do FNDCT, posteriormente restabelecido pela Lei n. 8.172/1991.

Conforme se nota, o dispositivo acima prevê que 20% (vinte por cento) dos recursos destinados ao FNDCT, via CIDE-Tecnologia, serão destinados ao financiamento de projetos de implantação e recuperação de infraestrutura de pesquisa nas instituições públicas de ensino superior. Para tanto, foi criado o fundo setorial denominado “CT-INFRA”, também pertencente ao FNDCT. Dessa forma, além da desvinculação referente à DRU, também consideramos em nossa análise esses 20% (vinte por cento) adicionais de desvinculação da arrecadação da CIDE-Tecnologia para destinação ao CT-INFRA.

Importante notar que essa desvinculação, prevista no Decreto-lei n. 719/1969, entrou em vigor em 27 de janeiro de 2001, data da publicação da Medida Provisória n. 2.106-11/2001, muito próximo ao início da vigência da CIDE-Tecnologia, e encontra-se em vigor até então. Portanto, para fins de nossa análise, posteriormente ao desconto dos 20% (vinte por cento) referentes à DRU, também subtraímos os 20% (vinte por cento) relativos ao CT-INFRA, para determinar as receitas da CIDE-Tecnologia que devem ser destinadas aos fundos setoriais específicos de ciência e tecnologia, segundo a lei. Diferentemente da DRU, essa desvinculação adicional foi considerada para todos os anos compreendidos no estudo, uma vez que vigente já no primeiro mês de incidência da CIDE-Tecnologia.

Ademais, cumpre notar que, no período entre a entrada em vigor da CIDE-Tecnologia (1º de janeiro de 2001) e a entrada em vigor do artigo da destinação aos CTs prevista no art. 1º da Lei n. 10.332/2001 (1º de janeiro de 2002), não havia previsão de criação de fundos setoriais específicos de ciência e tecnologia para a destinação da arrecadação da CIDE-Tecnologia no âmbito do FNDCT. Logo, vigia a regra geral de destinação da CIDE-Tecnologia ao FNDCT (art. 4º da Lei n. 10.168/2001) e o único fundo setorial que recebia recursos da contribuição interventiva era o CT-VERDE AMARELO, conforme se denota dos relatórios do Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação. Portanto, para fins de nossa análise, consideramos que 100% (cem por cento) da arrecadação da CIDE-Tecnologia deveriam ser destinados a esse fundo setorial durante referido período.

No período entre 2002 e 2009, ainda não havia, nos relatórios emitidos pelo Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação em relação ao FNDCT, segregação dos valores da CIDE-Tecnologia destinados ao CT-VERDE AMARELO para atender ao Programa de Estímulo à Interação Universidade-Empresa para o Apoio à Inovação e os valores destinados ao mesmo fundo setorial para o Programa de Inovação para Competitividade. A partir de 2009, os relatórios começaram a segregar o CT-VERDE AMARELO em dois grupos: o CT-VERDE AMARELO (Universidade-Empresa) e o CT-VERDE AMARELO (Programa de Inovação para Competitividade), conforme indicado na tabela do tópico II.I deste trabalho.

Diante disso, consideramos que 50% (cinquenta por cento) da arrecadação da CIDE-Tecnologia deveriam ser destinados ao CT-VERDE AMARELO no período de 2002 a 2009. Isso porque, desde 1º de janeiro de 2002, encontrava-se, em pleno vigor, o art. 1º da Lei n. 10.332/2001, que determina a destinação de 50% (cinquenta por cento) da arrecadação da CIDE-Tecnologia a fundos outros que não o CT-VERDE AMARELO. Logo, os 50% (cinquenta por cento) restantes deveriam ser destinados ao CT-VERDE AMARELO já existente, conforme regra geral de destinação ao FNDCT, independentemente de segregação em subgrupos nos relatórios do Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação.

A partir de 2009, os relatórios do Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação passaram a segregar todos os fundos setoriais de destinação da CIDE-Tecnologia (inclusive os dois subgrupos do CT-VERDE AMARELO). Portanto, passamos a aplicar a regra de destinação de forma completa, conforme esquematização da tabela do tópico II.I.

II.II.II. Confronto entre a arrecadação da CIDE-Tecnologia e a sua efetiva destinação aos fundos setoriais específicos de ciência e tecnologia

Uma vez esclarecidos os dados e premissas que serviram de fundamento para o presente estudo, cumpre apresentar as conclusões decorrentes do confronto entre a arrecadação da CIDE-Tecnologia e a sua destinação, em concreto, aos fundos setoriais de ciência e tecnologia do FNDCT.

O que se verificou é que a destinação da arrecadação da CIDE-Tecnologia, prevista na Lei n. 10.168/2001 e na Lei n. 10.332/2001 e em seus decretos regulamentadores, no período entre a data de sua instituição e 2014, foi em grande parte descumprida.

Apresentamos, abaixo, o resultado de nosso estudo em números19:

As conclusões dos números acima podem ser esquematizadas no seguinte quadro:

Ano	Destinação autorizada em LOA	Destinação empenhada
2001	Cumpre destinação legal para todos os CTs	Cumpre destinação legal para todos os CTs
2002	Cumpre destinação legal para todos os CTs	Não cumpre destinação legal
2003	Cumpre destinação legal para todos os CTs	Não cumpre destinação legal
2004	Cumpre destinação legal somente para CT VERDE AMARELO	Cumpre destinação legal somente para CT VERDE AMARELO
2005	Cumpre destinação legal para todos os CTs	Cumpre destinação legal somente para CT VERDE AMARELO
2006	Cumpre destinação legal somente para CT VERDE AMARELO e CT AERONÁUTICO	Cumpre destinação legal somente para CT VERDE AMARELO
2007	Cumpre destinação legal somente para CT VERDE AMARELO	Não cumpre destinação legal
2008	Não cumpre destinação legal	Não cumpre destinação legal
2009	Não cumpre destinação legal	Não cumpre destinação legal
2010	Não cumpre destinação legal	Não cumpre destinação legal
2011	Não cumpre destinação legal	Não cumpre destinação legal
2012	Não cumpre destinação legal	Não cumpre destinação legal
2013	Não cumpre destinação legal	Não cumpre destinação legal
2014	Não cumpre destinação legal	Não cumpre destinação legal

Como se verifica, no que diz respeito à dotação orçamentária das receitas provenientes da CIDE-Tecnologia, somente houve cumprimento integral da destinação legal em 2001, 2002, 2003 e 2005. Nesses anos, verificamos que inclusive foi destinado valor superior ao determinado em Lei (após descontada a desvinculação prevista ao CT-INFRA e a DRU, essa última especificamente para o ano de 2005, tendo em vista que não se aplicava a contribuições interventivas até 2003).

Contudo, para todo o período de vigência restante da CIDE-Tecnologia, a destinação prevista em lei não foi completamente atendida pelas leis orçamentárias, seja por falta de destinação do valor integral que deveria ser destinado ao conjunto dos fundos setoriais específicos de ciência e tecnologia do FNDCT, seja por falta de observância dos exatos percentuais de destinação estabelecidos pela Lei n. 10.332/2001 (e seus decretos regulamentadores).

Essa segunda hipótese de descumprimento da destinação ocorreu de 2004 a 2006, quando, apesar de o total destinado aos fundos setoriais atingirem o exigido em lei para a destinação da CIDE-Tecnologia, a parcela de destinação a cada fundo setorial, via dotação orçamentária, não foi atendida, mas tão somente a destinação ao CT-VERDE AMARELO. Como o valor destinado ao CT-VERDE AMARELO nesse período inclusive excedeu o determinado em lei, essa parcela da destinação acabou “compensando”, por assim dizer, o descumprimento da destinação aos demais fundos setoriais.

Frise-se que, apesar de essa segunda hipótese de descumprimento da destinação, aparentemente, não ser tão grave quanto o descumprimento total – que passou a ocorrer em 2007 –, ela ainda é suficiente para caracterizar o descumprimento da destinação da arrecadação da CIDE-Tecnologia.

Importante ressaltar que, como mencionamos nos últimos parágrafos do tópico II.I, o art. 5º da Lei n. 10.322/2002 determina a destinação de ao menos 43% (quarenta e três por cento) da receita do IPI sobre bens beneficiados pela Lei n. 10.176/2001 ao Programa de Estímulo à Interação Universidade-Empresa para o Apoio à Inovação, e tais valores são alocados ao CT-VERDE AMARELO. Assim, é possível que a própria destinação do IPI seja a responsável pelo excedente de destinação a referido fundo setorial. Contudo, como os valores provenientes do IPI e da CIDE-Tecnologia não são segregados no âmbito do FNDCT e, apesar de termos solicitado referida segregação ao Ministério da Ciência e Tecnologia, essa não foi atendida, não temos como confirmar essa hipótese.

Ainda em relação à destinação da receita da CIDE-Tecnologia segundo as leis orçamentárias anuais, notamos que houve um significativo incremento no descumprimento da destinação nos 4 (quatro) últimos anos do período analisado, isto é, de 2011 a 2014.

No que diz respeito aos valores provenientes da CIDE-Tecnologia efetivamente empenhados pelo Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação, notamos que somente no ano de 2001 – primeiro ano de vigência da contribuição – houve empenho de despesa em conformidade com a destinação legal. Na realidade, semelhante ao que ocorreu em relação à dotação orçamentária, o valor empenhado inclusive excedeu a destinação legal da CIDE-Tecnologia relativa a esse ano.

A partir do momento em que o Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação passou a segregar o CT-VERDE AMARELO nos subgrupos CT-VERDE AMARELO (Universidade-Empresa) e CT-VERDE AMARELO (Programa de Inovação para Competitividade) – em 2010 –, foi identificada uma aparente distorção na destinação informada. Apesar de a Lei n. 10.332/2001 determinar destinação maior ao primeiro grupo do que ao segundo, 40% (quarenta por cento) e 10% (dez por cento) respectivamente, no relatório consta destinação superior ao segundo grupo. Essa observação vale tanto para os valores referentes à dotação em lei orçamentária, quanto para aqueles relativos ao empenho da despesa pelos fundos setoriais.

Note que, em teoria, essa distorção não deveria ser decorrente de valores provenientes do IPI, uma vez que o art. 5º da Lei n. 10.322/2002 determina que tais valores sejam destinados ao Programa de Estímulo à Interação Universidade-Empresa para o Apoio à Inovação. Logo, presumimos que esses valores deveriam ser alocados ao subgrupo CT-VERDE AMARELO (Universidade-Empresa).

Para facilitar a visualização dos números e da análise feita acima, preparamos dois gráficos comparando a destinação legal, a dotação em lei orçamentária anual e o empenho de despesas relacionadas à CIDE-Tecnologia. O primeiro gráfico demonstra a evolução desses três fatores, ano a ano, e o segundo gráfico demonstra o agregado, isto é, a soma de todos os valores de cada uma das 3 (três) categorias acima, no decorrer de 1º de janeiro de 2001 a 31 de dezembro de 2014:

 

Considerando a soma de toda a arrecadação da CIDE-Tecnologia de 1º de janeiro de 2001 a 31 de dezembro de 2014, nosso estudo identificou que 24,36% (vinte e quatro e trinta e seis centésimos por cento) da destinação legal não foi observada pela dotação em lei orçamentária anual para os fundos setoriais e que 44,60% (quarenta e quatro e sessenta centésimos por cento) da destinação legal não foi observada pelas despesas empenhadas pelo Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação no âmbito do FNDCT. Em valores, os descumprimentos da destinação da CIDE-Tecnologia identificados somam R$ 2.363.806.999,39 (dois bilhões, trezentos e sessenta e três milhões, oitocentos e seis mil e novecentos e noventa e nove reais e trinta e nove centavos) e R$ 4.326.937.698,39 (quatro bilhões, trezentos e vinte e seis milhões, novecentos e trinta e sete mil, seiscentos e noventa e oito reais e trinta e nove centavos), respectivamente.

Cumpre notar, mais uma vez, que a conclusão acima já considera as desvinculações referentes ao CT-INFRA e à DRU, ambas estabelecidas em 20% (vinte por cento) do montante arrecadado, para os anos em que tais desvinculações eram aplicáveis à CIDE-Tecnologia. Ademais, a conclusão leva em conta os valores que foram destinados aos fundos setoriais específicos em montante superior à destinação prevista em lei, como comentado acima. Tais valores excedentes foram considerados para o cálculo da destinação ano a ano, bem como da destinação agregada no período, apesar de, em rigor, estarem em desacordo com a destinação da CIDE-Tecnologia ou mesmo da hipótese de serem provenientes da receita do IPI sobre bens beneficiados pela Lei n. 10.176/2001.

O cenário de descumprimento da destinação da CIDE-Tecnologia, acima delineado, traz à baila algumas indagações. Seria, de fato, a CIDE-Tecnologia uma contribuição e, ainda, uma contribuição qualificada como interventiva? Seria o exercício da competência tributária pela União, no que pertine à CIDE-Tecnologia, legítimo nos dias de hoje? Existiria atuação por parte da União que justifique a manutenção da CIDE-Tecnologia atualmente?

Ora, se o Governo Federal não tem destinado a arrecadação da CIDE-Tecnologia ao orçamento dos fundos setoriais de ciência e tecnologia do FNDCT e, ainda, se referidos fundos setoriais não estão utilizando o total da arrecadação da CIDE-Tecnologia que já lhes é destinada apenas parcialmente, para que essa contribuição sirva de instrumento para a atuação da União no domínio econômico para a finalidade prevista, paira a dúvida acerca da utilização dos valores faltantes.

Parece-nos que estamos diante de um cenário propício para o Estado e a Sociedade se movimentarem no sentido de reanalisar a figura da CIDE-Tecnologia.

O presente estudo serve, também, como exemplo da necessidade de aprimoramento da transparência dos gastos públicos e de acompanhamento mais próximo e atento, por parte da Sociedade, dos gastos públicos e das atividades estatais em geral. Nesse sentido, nota-se a pertinência da reaproximação das ciências do Direito Tributário e do Direito Financeiro.

III. Conclusões

A CIDE-Tecnologia, integrante da espécie tributária contribuições interventivas, tem como elemento caracterizador a destinação do seu produto arrecadado para servir de instrumento de atuação da União no domínio econômico. Assim, tem-se que a destinação da arrecadação da CIDE-Tecnologia é aspecto fundamental para a legitimação do exercício da competência tributária outorgada à União pelo art. 149 da Constituição Federal de 1988. A destinação é, ainda, o que justifica a própria atuação da União no domínio econômico, instrumentalizada por meio da CIDE-Tecnologia.

Nesse contexto, a transparência dos gastos públicos e o dever de fiscalização pela Sociedade, que devem pautar o exercício de toda e qualquer atividade estatal, adquire especial relevância quando nos debruçamos sobre uma contribuição interventiva como a CIDE-Tecnologia.

O presente estudo identificou, de maneira empírica, que parcela significativa da arrecadação da CIDE-Tecnologia não foi aplicada na destinação prevista na Lei n. 10.168/2001 e na Lei n. 10.332/2001 e seus decretos regulamentadores, durante o período em estudo: de 1º de janeiro de 2014 a 31 de dezembro de 2014. O descumprimento ocorre tanto por conta de dotação orçamentária insuficiente, quanto pela falta de execução do orçamento pelos fundos setoriais específicos de ciência e tecnologia no âmbito do FNDCT.

O descumprimento da destinação da CIDE-Tecnologia aumentou, substancialmente, nos últimos 4 (quatro) anos analisados neste estudo, isto é, de 2011 a 2014.

No total, verificou-se que 24,36% (vinte e quatro e trinta e seis centésimos por cento) da destinação legal não foram observados pela dotação em lei orçamentária anual e que 44,60% (quarenta e quatro e sessenta centésimos por cento) da destinação legal não foram observados na execução do orçamento, via empenho de despesas, pelo Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação no âmbito do FNDCT. Referidos percentuais representam, em números absolutos e sem atualização, R$ 2.363.806.999,39 (dois bilhões, trezentos e sessenta e três milhões, oitocentos e seis mil e novecentos e noventa e nove reais e trinta e nove centavos) e R$ 4.326.937.698,39 (quatro bilhões, trezentos e vinte e seis milhões, novecentos e trinta e sete mil, seiscentos e noventa e oito reais e trinta e nove centavos), respectivamente.

Os valores acima já consideram as desvinculações referentes ao CT-INFRA e à DRU, ambas estabelecidas em 20% (vinte por cento) da arrecadação da CIDE-Tecnologia, nos anos em que tais desvinculações eram aplicáveis a essa contribuição interventiva.

O descumprimento da destinação da CIDE-Tecnologia identificado neste estudo traz à baila algumas indagações. Seria, de fato, a CIDE-Tecnologia uma contribuição e, ainda, uma contribuição qualificada como interventiva? Seria o exercício da competência tributária pela União, no que pertine à CIDE-Tecnologia, legítimo nos dias de hoje? Existiria atuação por parte da União que justifique a manutenção da CIDE-Tecnologia atualmente?

Outrossim, considerando que o Governo Federal não tem destinado a arrecadação da CIDE-Tecnologia, integralmente, ao orçamento dos fundos setoriais de ciência e tecnologia do FNDCT e que referidos fundos setoriais não estão utilizando a parte da arrecadação da CIDE-Tecnologia a eles destinada, em que tipo de atividade estatal os valores não destinados estão sendo aplicados?

Parece-nos que estamos diante de um cenário propício para o Estado e a Sociedade rediscutirem e reanalisarem a CIDE-Tecnologia.

Registre-se a necessidade de aprimoramento da transparência dos gastos públicos e do acompanhamento mais próximo e atento, por parte da Sociedade, dos gastos públicos e das atividades estatais em geral. Nesse cenário, destaca-se a pertinência da reaproximação das ciências do Direito Tributário e do Direito Financeiro.

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