O Preço das Emissões: como a Tributação do Carbono pode equilibrar Economia e Ambiente?

The Price of Emissions: how Carbon Taxation can balance Economy and Environment?

José Adércio Leite Sampaio

Pós-doutor em Direito. Professor da PUC Minas e DHC. Procurador da República. E-mail: joseadercio@gmail.com.

Recebido em: 17-2-2025 – Aprovado em: 14-4-2025

https://doi.org/10.46801/2595-6280.59.13.2025.2706

Resumo

A tributação do carbono é um instrumento fundamental para reduzir emissões de gases de efeito estufa (GEE) sem comprometer a competitividade das empresas. Este estudo analisa modelos de precificação, como tributação direta, impostos sobre combustíveis fósseis e mecanismos híbridos, adotados com sucesso em países como Suécia, França e Canadá. A União Europeia fortaleceu o Sistema de Comércio de Emissões (EU ETS) para garantir custos equivalentes aos produtos importados. Na América Latina, México, Colômbia e Chile instituíram tributos com isenções estratégicas. O Brasil, com a Emenda Constitucional n. 132/2023 e a Lei Complementar n. 214/2025, criou impostos sobre carbono, mas sem vinculação explícita a políticas climáticas. Apesar do avanço, o modelo brasileiro ainda precisa de ajustes para maximizar sua eficácia. O estudo conclui que a implementação de tributos ambientais deve equilibrar eficiência fiscal, justiça social e sustentabilidade econômica, garantindo impactos positivos a longo prazo.

Palavras-chave: tributação do carbono, política climática, emissões de gases de efeito estufa, regulação ambiental.

Abstract

Carbon taxation is a key instrument for reducing greenhouse gas (GHG) emissions without compromising business competitiveness. This study analyzes pricing models such as direct taxation, fossil fuel taxes, and hybrid mechanisms successfully adopted in countries like Sweden, France, and Canada. The European Union strengthened its Emissions Trading System (EU ETS) to ensure equivalent costs for imported products. In Latin America, Mexico, Colombia, and Chile have implemented carbon taxes with strategic exemptions. Brazil, through Constitutional Amendment 132/2023 and Complementary Law 214/2025, introduced new carbon taxes but without explicit linkage to climate policies. Despite being a step forward, the Brazilian model still requires adjustments to maximize its effectiveness. The study concludes that implementing environmental taxes should balance fiscal efficiency, social justice, and economic sustainability, ensuring long-term positive impacts.

Keywords: carbon taxation, climate policy, greenhouse gas emissions, environmental regulation.

1. Introdução

Dentre as estratégias disponíveis, estão três modelos principais: os mecanismos voluntários de governança corporativa, a regulação estatal por meio de normas ambientais e a tributação sobre o carbono. O primeiro envolve compromissos empresariais voluntários, como os mercados de carbono e certificações ambientais; o segundo compreende medidas de comando e controle, como limites obrigatórios de emissões e padrões de eficiência energética; o terceiro, por sua vez, impõe custos financeiros diretos sobre as emissões de carbono, promovendo incentivos econômicos para a transição energética.

Atualmente, há um intenso debate global sobre a eficácia dessas abordagens. A União Europeia consolidou o Sistema de Comércio de Emissões (EU ETS), enquanto países como Suécia, Canadá e França optaram por tributar diretamente o carbono. Modelos híbridos, como o cap-and-tax1, foram adotados em países asiáticos, incluindo Japão e Coreia do Sul. Paralelamente, a China e os Estados Unidos vêm combinando instrumentos regulatórios e incentivos fiscais para impulsionar a adoção de energias renováveis e reduzir a dependência dos combustíveis fósseis.

O Brasil, por sua vez, tem historicamente adotado uma tributação fragmentada sobre combustíveis fósseis, sem uma vinculação expressa à mitigação ambiental. A recente Emenda Constitucional n. 132/2023 e a Lei Complementar n. 214/2025 trouxeram inovações importantes ao preverem a incidência do Imposto Seletivo (IS), do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) sobre combustíveis, veículos e outras atividades intensivas em carbono.

Este estudo tem por objetivo analisar a tributação sobre o carbono como mecanismo de descarbonização, comparando a nova regulamentação brasileira com modelos tributários adotados em diversos países. A pesquisa segue o método comparativo e analítico, examinando os impactos da tributação sobre emissões e combustíveis fósseis na economia, no setor industrial e na competitividade global. Além disso, avalia-se a efetividade da LC n. 214/2025 para promover a redução das emissões no Brasil, identificando suas vantagens, limitações e desafios regulatórios.

A análise que segue estrutura-se em três eixos principais: (a) as políticas de redução de carbono e seus mecanismos de mercado e tributação; (b) a estrutura da tributação sobre carbono e combustíveis fósseis nos principais países desenvolvidos e emergentes; e (c) as características e os impactos da nova regulamentação brasileira no contexto global. Ao final, busca-se apresentar reflexões sobre os ajustes necessários para garantir que a reforma tributária contribua efetivamente para a descarbonização da economia, o cumprimento dos compromissos internacionais e a transição para um modelo de desenvolvimento sustentável.

2. As políticas de redução de carbono: o mercado e o tributo

As políticas de redução de carbono podem envolver diversas estratégias de governos e organizações internacionais destinadas a mitigar as emissões de gases de efeito estufa, especialmente o dióxido de carbono. Procura-se, a um só tempo, combater as mudanças climáticas e garantir a transição para uma economia de baixo carbono sem grave comprometimento à competividade e à qualidade do ambiente e da vida na Terra, a humana inclusivamente. Para tanto, pode haver iniciativas voluntárias, como serem usados instrumentos regulatórios clássicos, como o comando e controle, ou ainda mecanismos econômicos1.

A descarbonização da economia pode ser alcançada por meio de inciativas voluntárias e de governança corporativa. Indivíduos e empresas podem adotar comportamentos que emitam menos GEE. Pode-se lembrar aqui dos mercados voluntários de carbono, nos quais empresas podem adquirir créditos de carbono para compensar suas emissões. O “Verified Carbon Standard”, administrado pela organização Verra, é um dos principais sistemas de certificação para esse tipo de mercado2.

Muitas empresas e setores adotam compromissos voluntários para descarbonizar suas operações sem que haja uma imposição legal. O setor de aviação internacional, por exemplo, implementou o CORSIA, um programa global que busca neutralizar as emissões do setor a partir de 2027 por meio da compra de créditos de carbono e investimentos em combustíveis sustentáveis3.

Os instrumentos regulatórios clássicos, também conhecidos como “command and control”, são outro recurso importante, impondo restrições legais e limites obrigatórios para emissões de carbono. Os padrões de emissão, por exemplo, estabelecem um teto máximo para a geração dos GEE para os setores que mais intensamente produzem tais gases. O “Clean Air Act” nos Estados Unidos, a esse propósito, estabelece parâmetros nacionais de qualidade do ar, incluindo regulamentações específicas para a redução de dióxido de carbono4. Há também normas de eficiência energética a determinarem que produtos e edificações sejam fabricados com maior eficiência no consumo de energia, reduzindo assim as emissões indiretas. A União Europeia, por meio da Diretiva de Eficiência Energética, também estabelece parâmetros obrigatórios para o desempenho energético de edifícios e eletrodomésticos, promovendo menor consumo de energia fóssil5.

Os instrumentos econômicos e de mercado utilizam mecanismos financeiros para incentivar a redução de emissões e desestimular práticas poluentes. Um dos principais exemplos é o comércio de emissões, ou “cap-and-trade”, em que é estabelecido um limite máximo de emissões, permitindo que empresas comprem e vendam permissões de emissão dentro desse limite. O maior mercado de carbono em operação é o Sistema de Comércio de Emissões da União Europeia, que engloba setores industriais e energéticos, com o objetivo de reduzir progressivamente a quantidade total de permissões disponíveis6. Outra forma de intervenção econômica se dá por meio da tributação sobre o carbono, a incidir sobre a tonelada de dióxido de carbono emitida ou volume de combustível fóssil consumido, encarecendo os produtos das empresas mais emissoras. Esse é o ponto que será analisado com mais atenção no presente estudo.

3. A tributação do carbono

A tributação do carbono impõe um custo direto sobre as emissões de GEE ou sobre o conteúdo de carbono dos combustíveis fósseis, sendo meio de internalização dos custos ambientais das emissões de carbono e de seus efeitos adversos sobre o ambiente. Trata-se de um tributo pigouviano e, portanto, extrafiscal, pois visa desincentivar o uso de combustíveis intensivos em carbono, tendo por fundamento o princípio do poluidor-pagador7. A eficácia do tributo está diretamente ligada ao modelo de tributação adotado e às formas de sua aprovação, cobrança e execução8. Ao internalizar os custos ambientais das emissões de carbono, a política busca compatibilizar a atividade econômica com os objetivos ambientais globais9.

A tributação pode ser realizada de diversas maneiras. Pode incidir diretamente sobre as emissões ou sobre os combustíveis fósseis. Pode-se combinar com um sistema de franquia de emissão, no “cap-and-tax” e com mecanismo de justiça fiscal, nos “border carbon adjustments”. No primeiro caso, é cobrado um valor por tonelada de CO2 emitida, havendo o monitoramento direto dos processos industriais e plantas energéticas, por meio de medidores de emissão e de relatórios ambientais obrigatórios. A Suécia tem um dos impostos mais altos do mundo, atualmente fixado em US$ 130 por tonelada de CO2 emitida. Introduzido em 1991, tem sido um dos principais fatores na redução das emissões do país, incentivando empresas e consumidores a adotarem fontes de energia renováveis10. Adotam-no também a África do Sul, o Canadá, o Chile, Cingapura, a Dinamarca, a Estônia, a Finlândia, a França, a Noruega, os Países Baixos e a Suíça11.

No Brasil, há diversos tributos que incidem sobre combustíveis fósseis, tanto em nível federal quanto estadual (e distrital), sem a finalidade extrafiscal de redução das emissões de gases. Assim, a Contribuição de PIS/Pasep, a Cofins, o Imposto de Importação e o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS). O único tributo mais diretamente associado a esse fim era, até então, a Cide-Combustível, instituída pela Lei n. 10.336/2001, mantida pela reforma. Com incidência sobre a importação e a comercialização de combustíveis fósseis, como gasolina e diesel, ela visa financiar programas de infraestrutura e mitigação de impactos ambientais no setor de transporte. A EC n. 132/2023 trouxe novidades com a previsão do Imposto Seletivo (IS), do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS). A Lei Complementar n. 214/2025 a regulamentou12.

O IBS e a CBS incidirão uma única vez sobre combustíveis, independentemente da finalidade da operação13. Estão sujeitos a essa tributação a gasolina, o etanol anidro e hidratado, o óleo diesel, o biodiesel (B100), o GLP, o gás natural, o biometano, o GNV, o querosene de aviação, o óleo combustível e outros definidos pela Agência Nacional do Petróleo14. A base de cálculo é definida pela quantidade comercializada e não pelo valor da operação, garantindo que a tributação seja mais previsível e menos volátil diante de variações de preço15. As alíquotas do IBS e da CBS serão uniformes em todo o território nacional, diferenciadas apenas por tipo de combustível16, sendo reajustadas anualmente, garantindo estabilidade fiscal e previsibilidade para os agentes econômicos17, de modo a prevenir a ocorrência de guerra fiscal entre Estados, Distrito Federal e Municípios.

O Imposto Seletivo (IS) foi instituído sobre produtos considerados danosos à saúde e ao ambiente, incluindo veículos e combustíveis fósseis18. Esse tributo segue o princípio da tributação pigouviana, pois busca corrigir externalidades negativas. Os veículos serão tributados considerando fatores ambientais, como eficiência energética19, pegada de carbono20, emissão de CO2 (eficiência energético-ambiental), no ciclo do poço à roda21 e reciclabilidade de materiais22, de modo a estimular a transição para tecnologias mais limpas. Carece, entretanto, de subsídios diretos para a aquisição de veículos menos poluentes, o que pode impactar negativamente a população de menor renda, como observado na Irlanda e na Espanha, onde a adoção de altas taxas ambientais levou a aumentos no custo de vida sem contrapartidas sociais significativas23.

No segundo modelo, a tributação incide sobre os combustíveis fósseis, tendo como base de cálculo o preço de produtos como gasolina, diesel e carvão, proporcional ao seu teor de carbono. A Suécia também instituiu um tributo sobre combustíveis fósseis, atualmente fixado em cerca de US$ 0,35 por litro de gasolina. No Reino Unido, o “Fuel Duty” impõe a cobrança de US$ 0,58 por litro de gasolina e diesel. Assim também na Alemanha (“Energiesteuer”) e na França (“Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques – TICPE”). No Japão, cobra-se US$ 2,60 por barril de petróleo bruto24. Assim também na Irlanda, sobre gasolina, diesel e óleo para aquecimento; na Colômbia, na Eslovênia, na Islândia, na Letônia, no México, na Polônia e em Portugal, sobre gasolina, diesel, carvão e gás natural25.

Pode haver tributação setorial diferenciada. Em tese, para ser eficaz do ponto de vista ambiental, a tributação diferenciada deveria aumentar a carga tributária sobre os setores que mais emitem GEE. Assim ocorre, por exemplo, com a previsão de isenção para os pequenos consumidores no Chile ou com alíquota reduzida para pequenas empresas e consumidores de baixa renda na Colômbia e em Portugal26. No entanto, muitos governos optam por oferecer isenções, descontos ou compensações para setores estratégicos, sob o argumento de realizarem uma transição gradual de modo a minimizar seus impactos econômicos27. As indústrias altamente emissoras, como siderúrgicas, cimento e fertilizantes, competem globalmente. Se um país aumentar muito a tributação sobre carbono, pode perder indústrias para países sem regras ambientais rigorosas, o chamado “carbon leakage” (vazamento de carbono). Depois, alguns setores precisam de mais tempo e incentivos para adotar tecnologias de baixo carbono, como hidrogênio verde ou captura de carbono. A aviação, por exemplo, é um setor difícil de eletrificar no curto prazo. A imposição de uma tributação sem alternativas tecnológicas pode impactar negativamente o transporte de pessoas e bens28.

Em regra, na verdade, setores considerados mais sensíveis ou essenciais, o que abrange desde a indústria pesada à aviação e transporte marítimo, recebem tratamento diferenciado, seja por meio de isenções parciais, de alíquotas reduzidas ou de mecanismos de compensação. A Noruega, por exemplo, cobra uma alta taxa de carbono (a “CO2-avgift”), mas oferece descontos para petróleo e gás natural, ao fundamento de que a economia do país depende fortemente desses setores. Na Alemanha, a “Brennstoffemissionshandelsgesetz (BEHG)” adiou e reduziu a alíquota para gás natural, essencial para o aquecimento residencial29. Cingapura implementou um tributo de US$ 5 por tonelada de CO2 em 2019, aumentando para US$ 50-80 até 2030. Setores como eletricidade e aviação têm alíquotas diferenciadas e mecanismos de compensação para reduzir impactos econômicos. Na Colômbia, estão de fora da tributação serviços como o transporte público e a geração de eletricidade com gás natural. O México isenta o transporte coletivo e, na África do Sul, não há cobrança do tributo para empresas de produção de alimentos e a agricultura30.

As isenções aplicam-se ao transporte aéreo e marítimo internacional em Alemanha, Canadá, Chile, China, Espanha, França, Itália, México e Portugal31. No entanto, alguns países, como França e Japão, aplicam tributos diferenciados sobre a aviação, enquanto outros, como o Canadá, aplicam isenções apenas para voos internacionais32. O Japão tributa combustíveis de aviação desde 1972, mas com valores diferenciados para voos domésticos e internacionais. Na França, a “Taxe de solidarité sur les billets d’avion” (Taxa de Solidariedade sobre Passagens Aéreas), adotada em 2006, também diferencia o valor cobrado por tipo de voo (doméstico, intraeuropeu ou internacional) e a classe de assento33. Há redução de alíquota para o transporte público urbano e rodoviário na África do Sul, no Chile, na Colômbia, na Espanha, na Itália, no México e em Portugal34. Também conta com alíquotas menores o uso doméstico de gás e eletricidade no Canadá, Chile, Espanha, França, Itália, México e Portugal, com o objetivo de proteger consumidores de baixa renda e evitar aumentos abruptos no custo de vida35.

Na agricultura e pesca, há isenções ou tratamentos diferenciados na África do Sul, Alemanha, Canadá, Colômbia, Estônia, México e Polônia, por se tratar de atividades essenciais para o país e dependerem dos combustíveis fósseis. No entanto, a Colômbia aplica apenas isenções parciais, dependendo do tipo de insumo utilizado36. Na Polônia, o carvão, por ser a fonte primária de energia no país, também é submetido a taxas reduzidas quando utilizado por empresas de energia e indústrias pesadas37. Outras isenções totais ou parciais aplicam-se a setores regulados pelo Sistema Europeu de Comércio de Emissões (EU ETS), que já precifica as emissões de CO2 em setores como siderurgia, cimento e geração de eletricidade. Assim, países da União Europeia não tributam separadamente esses setores no nível nacional, evitando dupla taxação38.

Há previsões de redução de alíquotas, isenções e, mais comum, créditos fiscais para empresas que investem em eficiência energética e energias renováveis (Alemanha, Canadá, Chile, China, Cingapura, Colômbia, França, México e Portugal), que adotam tecnologias de captura e armazenamento de carbono (África do Sul, Alemanha, Canadá, China, Estados Unidos e Itália, China) e para as de biocombustíveis e transporte sustentável (Canadá, Chile, Colômbia, Espanha, França e México)39. No Brasil, veda-se a apropriação de créditos de IBS e CBS para distribuidoras, revendedores e comerciantes, mantendo o regime monofásico sobre combustíveis40. No entanto, exportadores de combustíveis podem apropriar-se desses créditos41. Tais expedientes simplificam a arrecadação e reduzem distorções tributárias, evitando a cumulatividade na cadeia de produção e distribuição.

No modelo brasileiro, há isenção do IS para o gás natural quando usado como insumo industrial ou combustível de transporte42, o que pode incentivar sua adoção como alternativa ao diesel. São previstas alíquotas diferenciadas para veículos e bens minerais com base na intensidade de emissão de CO2, como forma de penalizar os produtos muito poluentes e incentivar a inovação tecnológica para redução de emissões43. O diesel passará a ter uma tributação específica e uniforme, eliminando distorções regionais44. Os veículos elétricos poderão ter incentivos tributários por meio do IS, caso tenham eficiência energética superior e baixa pegada de carbono45. A gasolina será tributada levando em conta o impacto ambiental46. Há regras específicas para biocombustíveis, garantindo maior controle sobre a mistura de etanol anidro à gasolina e sobre a tributação da distribuição de biocombustíveis47. Tanto eles quanto o hidrogênio de baixa emissão de carbono devem submeter-se a uma tributação inferior à dos combustíveis fósseis. As alíquotas do IBS e da CBS sobre esses combustíveis devem variar entre 40% e 90% das alíquotas incidentes sobre os combustíveis fósseis equivalentes48. Segue-se o modelo do “Renewable Fuel Standard” dos Estados Unidos, que impõe cotas para biocombustíveis e incentivos fiscais49.

As exportações de biocombustíveis são isentas do IBS e da CBS, assegurando a competitividade dos produtos brasileiros no mercado internacional e incentivando a produção nacional. É também reconhecido o direito à apropriação e à utilização de créditos de IBS e CBS nas aquisições de biocombustíveis utilizados como insumos no processo produtivo50, para garantir que a tributação não se torne um custo acumulado na cadeia produtiva, promovendo a competitividade dos biocombustíveis. Ainda em relação a eles, foi criado um regime especial de tributação para pequenos produtores, com alíquotas reduzidas e simplificação das obrigações acessórias, visando fomentar a inclusão de pequenos produtores na cadeia produtiva de biocombustíveis (art. 176, caput). Concede-se crédito presumido da CBS até 2032 para projetos que atendam aos critérios estabelecidos nas Leis n. 9.440/1997 e n. 9.826/1999, basicamente montadoras e fabricantes de veículos automotores terrestres de passageiros, comerciais leves, caminhões, ônibus e tratores, instaladas nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, que realizem investimentos em pesquisa, desenvolvimento e inovação tecnológica na região, correspondendo a, no mínimo, 10% do valor do crédito presumido apurado. O incentivo é voltado exclusivamente para veículos elétricos puros ou híbridos que utilizem biocombustíveis em combinação com combustíveis fósseis51.

Também se estabelece alíquota zero para o gás natural quando utilizado como insumo industrial ou combustível para transporte. Contudo, caso o gás seja utilizado para outra finalidade, o imposto será devido com multa e juros de mora52. A medida é semelhante à política da China, que reduz impostos sobre gás natural para o setor industrial e de transporte visando diminuir a dependência do carvão53. A lei ordinária deve fixar as alíquotas do Imposto Seletivo para aeronaves e embarcações, podendo graduar as alíquotas conforme critérios de sustentabilidade ambiental. É permitida a concessão de alíquota zero para aeronaves e embarcações que não emitam dióxido de carbono ou que apresentem alta eficiência energético-ambiental54. Trata-se, como se vê, de um incentivo fiscal para tecnologias mais limpas no setor de transportes aéreos e marítimos.

O “cap-and-tax” (limite e tributo) combina um mercado de emissões (“cap-and-trade”) com um percentual mínimo sobre emissões excedentes (“carbon tax”). Nesse modelo, um limite máximo (“cap”) é estabelecido para as emissões totais de carbono para determinados setores ou empresas. As que ultrapassarem esse limite devem pagar uma multa fixa ou taxa adicional (“tax”), não permitindo a compra de créditos compensatórios. Procura-se equilibrar a previsibilidade dos custos, própria do tributo sobre carbono, com a flexibilidade dos mercados de carbono. O valor arrecadado pode ser usado para subsidiar a transição para energia limpa, financiar inovação tecnológica em setores de alta emissão ou reduzir impostos para empresas que investem em eficiência energética55.

Na Suécia, por exemplo, a “Koldioxidskattelag” (Lei sobre Taxa do Carbono) de 1991 fixou um teto para as emissões do setor de transporte e indústria pesada. As empresas que excederem o limite pagam uma taxa fixa, atualmente de US$ 130 por tonelada de CO2. No Japão, o “Carbon Pricing Act” de 2012 também estabeleceu um teto de emissões para usinas de energia e grandes indústrias. Quem o ultrapassar paga um imposto fixo de US$ 3 por tonelada de CO2 excedente, prevendo-se aumentos progressivos até 2030. Já na Coreia do Sul, a “Greenhouse Gas Emissions Trading Act” de 2015 adota um modelo híbrido, combinando “cap-and-trade” com um mecanismo de penalidade fixa. As empresas que excederem suas permissões dentro do comércio de emissões precisam pagar uma taxa fixa adicional, estabelecida em US$ 30 por tonelada de CO2 equivalente56.

4. Os problemas da tributação do carbono

A tributação do carbono não é isenta de problemas. Indústrias altamente dependentes de carbono podem sofrer perdas de competitividade, levando à redução de empregos e investimentos57. O aumento do preço dos produtos pode ser repassado para os consumidores finais, afetando desproporcionalmente os grupos de baixa renda58. Não se pode menosprezar o nível de insatisfação que gera. Estudos apontam que costuma ser baixa a aceitação do público ao tributo, especialmente quando ele resulta em aumento nos custos de vida59. Também há o risco de fuga de carbono, quando indústrias transferem sua produção para países sem regulamentações equivalentes, reduzindo a eficácia da política no nível global e distorções no comércio internacional60, o que exigiria ação coordenada entre os Estados61.

Diferentes países já adotaram a tributação do carbono com variados graus de sucesso. A Suécia introduziu um dos primeiros impostos sobre carbono em 1991, no valor em 2019 de US$ 130 por tonelada de CO2, resultando em uma significativa redução das emissões sem trazer repercussões negativas sobre o crescimento econômico62. O Canadá adotou um preço mínimo sobre o carbono em 2019, fixado em 20 dólares canadenses por tonelada com previsão de aumento progressivo e para 170 dólares canadenses até 2030. O programa inclui devoluções fiscais de modo a reduzir o impacto sobre consumidores63.

A França adotou um imposto sobre carbono em 2014, mas enfrentou forte resistência política e social, levando à suspensão de aumentos planejados após os protestos dos coletes amarelos64. A China, apesar de não possuir um imposto formal sobre o carbono, lançou em 2021 um mercado nacional de comércio de emissões, funcionando como um sistema híbrido entre um imposto e um mercado regulado65. Já a Colômbia instituiu um imposto sobre combustíveis fósseis em 2016, destinando a receita para financiar programas de adaptação climática e conservação ambiental66.

As dificuldades ocorrem também quando se utiliza o modelo de “cap-and-tax”. Como todo modelo híbrido, ele atrai a crítica de combinar os problemas de suas matrizes. Os autores costumam compará-lo ao sistema de “cap-and-trade” puro, acusando-o de ser bem menos flexível, por não permitir que as empresas compensem suas emissões excedentes comprando créditos. Esse impedimento pode levar a custos excessivos para setores que dependem de energia fóssil, além de tornar o sistema vulnerável a pressões políticas por isenções e subsídios. Setores altamente emissores, como siderurgia e aviação, podem considerar o sistema muito rigoroso e exigir isenções ou compensações. O percentual do limite aplicado e da alíquota sobre o excedente é outro complicador. Se for muito baixo, não haverá incentivo suficiente para redução de emissões. Se for muito alto, pode prejudicar a competitividade da indústria67.

Haveria também desvantagens da adoção do sistema, quando comparado à tributação simples do carbono. Uma das principais seria a geração de maior incerteza econômica para as empresas, pois os custos de cumprimento da política podem variar ao longo do tempo. Diferente da tributação do carbono, que impõe um preço fixo e previsível para as emissões, o “cap-and-tax” combina restrições de emissões com penalidades, o que pode resultar em flutuações nos custos para as empresas, tornando o planejamento financeiro mais complexo68. Além do que a tributação é mais eficiente em termos de custo e mais fácil de administrar69.

Países que adotaram a tributação simples tiveram maior sucesso em incentivar investimentos privados em tecnologias limpas, enquanto países que optaram pelo “cap-and-tax” tiveram impacto mais direto na redução de emissões, mas com custos administrativos e de conformidade mais altos70.

Outro ponto contra o “cap-and-tax” é que ele pode ser mais suscetível a lobby e pressões políticas, pois a definição do teto de emissões e das penalidades pode ser influenciada por interesses setoriais. Os segmentos econômicos mais emissores costumam ter alto poder de barganha, obtendo regras mais brandas, o que reduz a efetividade da política climática, como teria acontecido nos Estados Unidos71.

5. Vantagens da tributação do carbono

A adoção da tributação do carbono traz diversas vantagens. Estudos mostram que países que adotaram impostos sobre carbono reduziram suas emissões de CO272. Um aumento de um euro em tributos sobre energia pode resultar em uma diminuição de aproximadamente 0,74% nas emissões de carbono provenientes de combustíveis fósseis em países da OCDE73. Desde a introdução do tributo na Suécia até 2005, por exemplo, ocorreu uma redução entre 11% e 13% nas emissões de CO2 per capita no setor de transporte rodoviário entre 1990 e 200574. Quadro semelhante se identificou na Finlândia. A adoção do tributo contribuiu para uma redução de 7% nas emissões industriais de CO2 entre 1990 e 200575. Estudos também apontam uma redução de aproximadamente 25% nas emissões do setor elétrico britânico entre 2013 e 2019, acelerando o fechamento de usinas a carvão em razão do tributo britânico76.

O tributo e o aumento da participação de energias renováveis na matriz elétrica, geralmente por ele induzido, resultaram em 6% de queda das emissões per capita na França entre 2014 e 201877. Na Colúmbia Britânica no Canadá, a diminuição foi de 5% nos primeiros cinco anos da adoção do tributo, sem que tenha havido comprometimento significativo do crescimento econômico78. Na média, os países que o adotaram reduziram entre 2,61% e 3,04% menos do que seus vizinhos que não o instituíram79.

A tributação também reduz a dependência de combustíveis fósseis. As empresas tendem a investir em tecnologias mais limpas e processos produtivos mais eficientes para minimizar o impacto do imposto. Na Suécia, a tributação do carbono em 1991 levou a uma redução contínua do uso de combustíveis fósseis e a investimentos em eficiência energética e eletrificação. As empresas passaram a adotar biomassa e energia geotérmica como alternativas ao petróleo e ao carvão80.

De modo geral, países que introduziram esse tipo de tributação apresentaram um aumento significativo na produtividade energética. O caso da Dinamarca é um dos exemplos citados. O tributo incentivou a adoção de sistemas de cogeração de energia e processos industriais mais eficientes. As empresas dinamarquesas do setor de cimento e aço conseguiram reduzir em 20% suas emissões entre 1995 e 2010 sem comprometer a competitividade no mercado internacional81. No Reino Unido, a instituição do “Carbon Price Floor (CPF)” em 2013 levou à redução de aproximadamente 30% nas emissões da geração de eletricidade, forçando as empresas a substituírem carvão por energia eólica e solar82.

A experiência canadense também reforça essa tendência. Na província da Colúmbia Britânica, o tributo foi introduzido em 2008 e, desde então, resultou em um aumento significativo da eficiência energética no setor industrial. As empresas passaram a usar equipamentos mais eficientes, reduzindo desperdícios de energia e investindo em processos produtivos de baixa emissão. A intensidade energética da indústria caiu 10% em apenas cinco anos após a implementação do imposto83.

A geração de receita pública com o tributo pode ser utilizada para financiar infraestrutura sustentável, políticas ambientais ou compensações sociais84. Desde a sua adoção, a Suécia direcionou parte da receita para a modernização da infraestrutura de transporte público e o desenvolvimento de fontes renováveis de energia85. Parte do que arrecadado com o CPF britânico tem sido destinada ao financiamento de projetos de captura e armazenamento de carbono86. Na Islândia, a receita arrecadada é usada para financiar políticas de mitigação das mudanças climáticas, incluindo incentivos à eletrificação do setor de transportes e investimentos em energia renovável87. Assim também na Letônia com ênfase ao financiamento de iniciativas de eficiência energética em edifícios públicos e privados, bem como subsídios para a adoção de fontes de energia renovável, como biomassa e energia solar88.

Na verdade, os efeitos econômicos do tributo dependem muito da forma como a receita por ele produzida será empregada. Quando a receita é redistribuída, por exemplo, em forma de subsídios ou cortes de impostos para populações de baixa renda, como sucede no Canadá, o impacto regressivo do tributo pode ser minimizado, além de estimular o consumo das famílias8990. A adoção de políticas complementares pode ajudar a reduzir seus efeitos negativos sobre a economia. Uma delas é a “reciclagem de receita” (“revenue recycling”) com a diminuição dos impostos indiretos, de forma a minimizar os efeitos sobre a produção e a competitividade91.

A tributação do carbono sobre a produção aumenta os custos de insumos energéticos, afetando principalmente setores intensivos em energia. No entanto, a realocação da receita gerada por esse imposto para a redução de tributos indiretos pode neutralizar esse efeito, ao reduzir o custo da mão de obra e os encargos sobre a produção, permitindo que as empresas mantenham sua produtividade e seus preços em níveis competitivos92. Na verdade, essa redução pode não apenas manter a competitividade industrial, mas também gerar ganhos de emprego. No Reino Unido, a utilização de parte da receita do tributo sobre carbono para reduzir as contribuições sobre a folha de pagamento atenuou os impactos negativos sobre a indústria e estimulou o crescimento do setor de serviços93. A mesma situação se verificou na Suécia, com a redução dos encargos sobre o trabalho94.

Há prós e contras entre a tributação direta sobre emissões e sobre combustíveis fósseis. A favor da segunda se pode destacar a facilidade e os menores custos de sua administração, pois os tributos são cobrados na venda dos combustíveis. Além do mais, há o incentivo direto à redução do consumo daqueles combustíveis fósseis. No entanto, pode ser um modelo menos eficiente, pois nem todos os combustíveis consumidos geram emissões na mesma intensidade, possibilitando que as empresas busquem combustíveis fósseis mais baratos sem necessariamente reduzirem a poluição. Na Noruega, por exemplo, a tributação sobre combustíveis fósseis é aplicada de forma diferenciada, com US$ 69 por tonelada de CO2 para gasolina e US$ 59 por tonelada para diesel, incentivando a migração para alternativas mais limpas95.

No caso da tributação sobre o volume de emissões, conta muito a precisão na precificação, a garantir que empresas mais poluidoras paguem proporcionalmente mais. Além disso, há a possibilidade de abranger outros gases além do CO2, como metano e óxidos de nitrogênio. Conspira contra ela a necessidade de um sistema de monitoramento e verificação sofisticado, o que pode ser caro e complexo, além do risco de disputas sobre os níveis reais de emissões relatados pelas empresas. Um exemplo desse tipo de tributação ocorre na Suécia, onde a tributação direta sobre emissões de gases de efeito estufa é aplicada a setores específicos e utiliza um preço de US$ 137 por tonelada de CO2 emitida, sendo um dos tributos mais altos do mundo96.

No comparativo entre os dois modelos, a tributação sobre emissões de gases de efeito estufa tem sido mais eficiente na redução direta das emissões, por gerar reduções mais rápidas e previsíveis das emissões, enquanto a tributação sobre combustíveis fósseis reduz lentamente o consumo, mas sem diferenciação entre setores econômicos97, além de poder apresentar um efeito regressivo, afetando de forma desproporcional consumidores de baixa renda, problema que pode ser atenuado com a realocação da receita para compensações sociais, como ocorre no Canadá98.

No entanto, países que não possuem infraestrutura de monitoramento adequada acabam tendo de optar pela tributação sobre combustíveis fósseis devido à sua facilidade de implementação99. A escolha da forma de tributação depende, portanto, da capacidade administrativa do país, do nível de desenvolvimento econômico e do impacto desejado sobre os setores industriais e sobre os consumidores. Em países com infraestrutura de monitoramento avançada, como Alemanha e Suécia, a tributação direta sobre emissões tem se mostrado mais eficiente100.

Em países onde há dificuldades técnicas para medir emissões diretas, como Chile e México, a tributação sobre combustíveis fósseis é a alternativa mais viável. Políticas híbridas, combinando as duas abordagens, foram adotadas por países como Canadá e Noruega, buscando equilibrar eficiência na redução de emissões com a simplicidade administrativa101. Há atualmente uma tendência de adoção de sistemas híbridos que combinem as vantagens de ambas as formas de tributação. Países como Canadá, Japão, Noruega, Suíça e Suécia passaram a adotar sistemas híbridos, combinando impostos diretos sobre emissões e tributações sobre combustíveis fósseis, visando equilibrar incentivos para redução de emissões com a simplicidade administrativa da tributação sobre combustíveis102.

As críticas ao “cap-and-tax” costumam ser enfrentadas com argumentos que procuram mostrar sua superioridade, principalmente, quando comparado com o “cap-and-trade” puro. A começar pelo grau de previsibilidade que traz, pois, diferente dele, em que há flutuação do preço dos créditos, o “cap-and-tax” garante um custo fixo previsível para emissões excedentes, permitindo melhor gestão pelas empresas. Além do mais, evita-se a especulação financeira, frequentemente, existente no “cap-and-trade”. No “cap-and-tax”, é o governo quem define um custo fixo, evitando distorções de mercado. Sem contar que não gera a necessidade de ser criado um mercado de carbono complexo. A sua adoção é bem mais simples do que um sistema de comércio de emissões103.

Em relação à tributação de carbono pura, aponta-se a vantagem de haver um controle direto sobre as emissões com o estabelecimento de seus limites máximos, penalizando quem os ultrapasse, o que garante a consecução dos objetivos de redução. De seu lado, a tributação do carbono, por ser baseada apenas no preço das emissões, não pode garanti-la104. Outro benefício do “cap-and-tax” é que ele pode ser mais politicamente viável do que o tributo do carbono, porque oferece um mecanismo de compensação para setores mais afetados, evitando impactos econômicos abruptos105. Pelo que revelam os estudos, a escolha entre os dois sistemas depende das prioridades políticas e econômicas de cada país, bem como da capacidade de implementação e monitoramento da política climática adotada. A tributação do carbono simples é mais eficiente economicamente e previsível para os agentes de mercado, enquanto o “cap-and-tax” garante maior certeza à redução das emissões.

Considerações finais

A tributação do carbono é um dos principais instrumentos para promover a descarbonização da economia e compatibilizar a atividade produtiva aos compromissos ambientais globais. Modelos distintos foram adotados pelos países, variando entre a taxação direta sobre emissões e a incidência sobre combustíveis fósseis, além de sistemas híbridos, como o “cap-and-tax” e os “border carbon adjustments”. A experiência internacional demonstra que a precificação do carbono pode reduzir significativamente as emissões, estimular a inovação em tecnologias limpas e gerar receitas que podem ser reinvestidas em políticas ambientais e sociais.

O Brasil, por meio da Emenda Constitucional n. 132/2023 e da Lei Complementar n. 214/2025, avançou na estruturação de um modelo tributário voltado à mitigação climática. A adoção do Imposto Seletivo (IS), do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) estabelece um novo regime de incidência tributária sobre combustíveis e veículos, aproximando-se de modelos internacionais já consolidados. No entanto, alguns desafios se colocam no horizonte, como a ausência de vinculação explícita da arrecadação a fundos ambientais e a necessidade de garantir que os incentivos à transição energética sejam eficazes e socialmente justos.

Os exemplos analisados evidenciam que a tributação sobre o carbono pode ter impactos econômicos e distributivos significativos, exigindo ajustes regulatórios e compensações para setores sensíveis e populações vulneráveis. A adoção de medidas complementares, como a reciclagem de receita e a diferenciação de alíquotas por intensidade de emissão, pode aumentar a aceitação pública e minimizar impactos adversos sobre a competitividade industrial.

Diante da urgência da crise climática, o sucesso da tributação do carbono dependerá de sua efetiva implementação, monitoramento e adaptação contínua às realidades econômicas e ambientais do país. A experiência internacional demonstra que políticas bem estruturadas podem gerar benefícios ambientais sem comprometer o crescimento econômico. Assim, o modelo brasileiro precisa ser aprimorado para garantir que a reforma tributária contribua efetivamente para a redução das emissões e a construção de uma economia mais sustentável e competitiva no cenário global.

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