A Correção Monetária de Créditos Tributários: uma Análise sobre a Utilização da Taxa SELIC e do IGP-M

Monetary Correction of Tax Credits: an Analysis on the Use of the SELIC Rate and the IGP-M

Victoria Werner de Nadal

Mestranda em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul – UFRGS. Especialista em Direito Tributário pelo Instituto de Estudos Tributários – IET. Advogada no Rio Grande do Sul. E-mail: victoria@snjadvocacia.com.br.

Recebido em: 19-11-2020

Aprovado em: 26-04-2021

Resumo

O artigo tem como objetivo analisar a utilização da correção monetária em créditos tributários. A partir de uma contextualização histórica, é estudado o surgimento do instituto da correção monetária na época de hiperinflação brasileira, quais foram os fundamentos para a sua adoção e as consequências do seu emprego indiscriminado. Em seguida, são perquiridas premissas a serem respeitadas pelo legislador na escolha de um índice com a finalidade de este ser utilizado como parâmetro para a correção monetária. Por fim, é verificado se dois índices adotados para créditos tributários no Brasil, a taxa SELIC e o IGP-M, são adequados às premissas fixadas, concluindo-se pela inadequação.

Palavras-chave: correção monetária, crédito tributário, inflação, taxa SELIC, IGP-M.

Abstract

The present paper aims to analyze the use of monetary restatement in tax credits. Starting from a historical contextualization, it is studied the emergence of the monetary restatement institute during the time of Brazilian hyperinflation, what were the grounds for its use and the consequences of its indiscriminate use. Then, the assumptions that must be respected by the legislator when choosing an index in order to be used as a parameter for monetary restatement are sought. Finally, it is verified whether two indexes adopted for tax credits in Brazil, the SELIC rate and the IGP-M, are adequate to the fixed assumptions, concluding that they are inadequate.

Keywords: monetary restatement, tax credit, inflation, SELIC rate, IGP-M.

1. Introdução

No Brasil são utilizados diversos índices sobre os créditos com o intuito de corrigir monetariamente o montante a ser pago até que haja o seu efetivo pagamento, os quais são eleitos através de previsão constante da legislação, ou através de escolha feita entre as partes envolvidas em determinada contratação.

No âmbito do Direito Tributário a presença de diferentes índices para a correção de créditos também se verifica.

Entendem o Superior Tribunal de Justiça e o Supremo Tribunal Federal que a taxa do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (SELIC) compreenderia tanto correção monetária como juros moratórios, motivo pelo qual seria o índice a incidir nos créditos tributários da União, em virtude do disposto no art. 13 da Lei n. 9.065/1995 e no art. 30 da Lei n. 10.522/2002. Diversos Estados e Municípios da nossa federação também têm em suas legislações a previsão da incidência da taxa SELIC em seus créditos tributários, mas há ainda alguns destes que adotam outros índices, como por exemplo o Índice Geral de Preços – Mercado (IGP-M).

Analisando-se a SELIC e o IGP-M, no entanto, extrai-se uma grande diferença histórica entre estes, a qual se acentuou no ano de 2020 diante da redução significativa daquela e do aumento expressivo deste. Ainda, ambos apresentam grandes diferenças para o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA).

Emergem, pois, algumas perguntas: Qual a finalidade da correção monetária? Podem ser os créditos tributários dos entes federados atualizados por quaisquer índices? O que deve ser observado pelo legislador na escolha de um índice?

São essas as perguntas que se busca responder no presente artigo, o que se fará partindo da análise do surgimento e fundamentos da utilização de correção monetária no Brasil, a fim de estabelecer premissas a serem observadas na adoção de um índice pelo legislador tributário pátrio e, após, investigar especificamente dois dos índices que se verificam atualmente na legislação, a taxa SELIC e o IGP-M.

2. A correção monetária no contexto histórico brasileiro

A moeda é compreendida classicamente como o instrumento que cumpre as funções de ser intermediária de trocas, de ter unidade de valor e de reserva de valor. A função de intermediária de trocas diz com a sua utilização como um meio de pagamento; a função de unidade de valor dá origem aos sistemas usuais de preços atribuídos a bens e serviços; enquanto a função de reserva de valor exige que uma quantia de moeda hoje signifique a mesma quantia em um futuro mais ou menos próximo1.

É conatural ao próprio conceito de moeda que ela atue como um padrão de valor, pois deve mensurar o valor de troca, “analogicamente ao que fazem o metro com o comprimento, o grau com o valor ou o bar com a pressão”2. Por diversos fatores, no entanto, a moeda pode acabar por sofrer alterações em sua função de reserva de valor, de modo que venha a ser desvalorizada ou valorizada. Isso se chama, respectivamente, de um processo de inflação, em que haverá aumento no nível geral de preços, já que a moeda valerá menos; ou de deflação, em que haverá uma diminuição no nível geral de preços, frente à valorização da moeda3.

Nesse contexto é que surge a correção monetária, que pode ser conceituada como a readequação do valor nominal da moeda em um período determinado, em virtude de alterações em sua função de reserva de valor4. Uma maior ou menor quantidade nominal decorrente da aplicação da correção monetária não provocará a majoração ou a minoração do valor intrínseco da moeda, mas apenas conferirá uma nova “expressão monetária” para que haja a compensação de uma inflação ou até mesmo de uma deflação, embora tenha esta última ocorrência mais rara5.

No Brasil, a introdução da correção monetária ocorreu em virtude do crescimento do processo inflacionário, o qual fora agravado na década de 19606. A correção monetária foi a solução institucionalizada para indexar e preservar o valor de compra da moeda que, no entanto, acabou por criar condições para a perenização da inflação, com efeitos nefastos para a economia brasileira7. A indexação funcionava “como a insulina para o diabético, que lhe permite viver com a moléstia, mas não a elimina”8.

Isso porque floresceram diversos índices de preços, derivados do mecanismo da correção monetária, que visavam a análise da variação de preços de bens e serviços de determinado segmento em certo lapso temporal9. Assim, os preços, por via de uma indexação disseminada, passaram a ser corrigidos pela inflação passada, o que acabava por gerar uma nova inflação que iria corrigir os preços no futuro e assim por diante, culminando no que foi denominada de uma inflação inercial10. Recorre-se à didática de Fábio Nusdeo11:

“Imagine-se um fornecedor de maçãs a uma entidade qualquer, por exemplo, uma rede escolar, ou uma cadeia de restaurantes, que estabeleça em seu contrato de fornecimento uma correção monetária mensal calculada com base em índice geral de preços. Se, por razões puramente mercantis, como excesso de retração de procura, a maçã passasse um ano sem qualquer elevação nos seus preços nominais, que poderiam até cair, parece claro o locupletamento substancial do referido fornecedor. Admitindo, no caso de uma escola, que as mensalidades venham a ser corrigidas com base nos seus custos e, igualmente, serem os salários dos pais dos escolares reajustados pelos índices de custo de vida, os quais incorporam, no item educação, as mensalidades escolares infladas contratualmente pelo desnecessário reajuste do preço das maçãs, é fácil verificar como a generalizada indexação realimenta o processo inflacionário.”

No que diz respeito aos créditos tributários, houve a previsão legal de incidência de correção monetária sobre o valor de bens do ativo imobilizado de pessoas jurídicas e sobre os débitos fiscais não recolhidos na data de vencimento que não fossem liquidados no trimestre civil em que deveriam ter sido pagos, consoante disposição dos arts. 3º, 7º e 8º da Lei n. 4.357/1964. Outros setores da economia brasileira também contaram com previsões legislativas nesse sentido, como o dos contratos de vendas ou construção de habitações ou empréstimo para aquisição ou construção de habitações, através do art. 5º da Lei n. 4.380/1965.

O Poder Judiciário na década de 1970, outrossim, endossou a tese de que decisões judiciais de cunho patrimonial deveriam ser corrigidas monetariamente12. A Lei n. 6.899/1981, em seguida, passou a prever a incidência de correção monetária sobre débitos resultantes de decisão judicial.

Após o fracasso de inúmeros planos econômicos que buscavam recuperar o país de uma hiperinflação, no entanto, e com o crescimento da consciência de que a indexação da economia, a bem da verdade, acabava por retroalimentar a inflação, sobreveio o Plano Real13. Consoante lembra Leonardo Vizeu Figueiredo, a exposição de motivos da Medida Provisória n. 1.027/1995, que dispunha sobre o Plano Real, explicitou a necessidade de provisoriamente vedar “estipulações expressas em moeda estrangeira ou ouro em unidades de conta de qualquer natureza”, bem como “estipulações vinculadas a cláusulas de correção monetária ou reajuste por índices de preços, gerais ou setoriais”, buscando, assim, promover uma desindexação da economia14.

Através do Plano Real, então, passou-se a adotar temporariamente o índice Unidade Real de Valor (URV) em convivência com o cruzeiro real até que houvesse a migração do cruzeiro real para o real. O URV era, de acordo com Gustavo Franco, uma moeda de conta oficial, de utilização universal, que tinha curso legal para servir exclusivamente como padrão de valor monetário, não podendo ser utilizada para pagamentos, nem tinha existência física ou em forma de depósitos, tampouco podia ser negociada em qualquer encarnação escritural ou instrumento financeiro15.

Com isso, os títulos da dívida mobiliária interna da União e os valores previstos na legislação tributária federal, incluindo-se os créditos tributários, deixaram paulatinamente de utilizar o Unidade Fiscal de Referência (UFIR), indexador aplicado até então a estes para fins de correção monetária (o qual também era utilizado como referência em outras áreas). Isso é o que se extrai, por exemplo, da redação do art. 36 da Lei n. 9.069/1995 e do art. 30 da Lei n. 9.249/199516. Mediante a adoção do real, ademais, a periodicidade de atualização do UFIR foi gradativamente de diária para anual, até que deixou de ser utilizada pela União com a edição da Medida Provisória n. 2.095-76/2001, embora ainda seja utilizada com versões locais por alguns Estados17.

Estabilizada a moeda frente ao sucesso do Plano Real, tendo sido combatida a hiperinflação, foi possível uma restauração do nominalismo, segundo o qual “o devedor se libera em regra pelo pagamento da quantia devida, em moeda corrente, pelo seu valor nominal”18 (vide art. 1º da Lei n. 10.192/2001 e art. 315 do Código Civil). O valor nominal que apenas poderá, destarte, ser excepcionado mediante previsão legal expressa em sentido diferente ou ainda mediante pactuação entre partes contratantes19.

Consoante percepção de Ricardo Mariz de Oliveira, a adoção do nominalismo e sua aceitação não estão ligadas apenas a uma nova mentalidade, mas também aos bons fundamentos em que se assenta a nova ordem, sob a égide da qual se passaram mais de vinte anos de inflação reduzida20.

Em um cenário de alta inflação, a falta de correção monetária implicaria a completa ausência de segurança jurídica e uma afronta ao direito de propriedade. Todavia, aliado a uma política para equilíbrio das contas públicas, o abandono da utilização da correção monetária e a adoção do nominalismo tornaram possível a contenção da inflação, com a estabilização da moeda e a sua manutenção em patamares saudáveis até o presente. Pretendeu-se, com êxito, “eliminar o fator inercial de realimentação e contribuir para o abandono da cultura inflacionária brasileira”21.

Fez-se necessária, pois, uma revisão na postura adotada anteriormente de indexação e ultrapassada pela realidade do presente22. É claro que, caso haja o retorno a um período de grande inflação, com desordem jurídica, impor-se-á a migração a um modelo que assegure a manutenção das relações econômicas.

3. Premissas para a escolha de um índice para fins de correção monetária a incidir nos créditos tributários

Diante da reestruturação monetária, que ensejou a volta do nominalismo no direito pátrio, não há, de regra, a incidência de correção monetária em obrigações pecuniárias. Apenas será caso de incidência de um índice de correção caso haja a previsão legislativa ou contratual para tanto. Nesse contexto, é preciso estabelecer quais são as premissas que devem ser observadas na escolha do índice a ser adotado pela lei – o que interessa a este artigo – ou por um contrato.

Se em uma determinada relação contratual partes equânimes optam por estipular a incidência de determinado índice de preços, poder-se-ia afirmar que isto estaria dentro da liberdade contratual das partes. Entretanto, quando a estipulação surge por parte do legislador, o raciocínio não poderá ser o mesmo, havendo uma necessidade de coerência com o instituto que está a ser utilizado.

É que, a partir do momento em que o legislador opta por romper com o nominalismo vigente no país, que foi de extrema importância para que vencêssemos a hiperinflação, determinando para tanto que incida correção monetária em algum crédito, deve observar qual a fundamentação para a utilização do instituto e aplicar um índice que seja adequado a atender a tal fundamentação. Tem-se por oportuna a citação de um trecho do Ministro Luiz Fux quando do julgamento do Recurso Extraordinário n. 870.947, que bem esclarece a necessidade de aferição da idoneidade do índice fixado pelo legislador para a finalidade pretendida:

“Destaco que nesse juízo não levo em conta qualquer consideração técnico-econômica que implique usurpação pelo Supremo Tribunal Federal de competência própria de órgãos especializados. Não se trata de definição judicial de índice de correção. Essa circunstância, já rechaçada pela jurisprudência da Casa, evidentemente transcenderia as capacidades institucionais do Poder Judiciário. A hipótese aqui é outra. Diz respeito à idoneidade do critério fixado pelo legislador para atingir o fim a que se destina. Uma analogia esclarece o ponto.

Um médico que deseje medir a temperatura corporal de um paciente pode utilizar, por exemplo, um termômetro digital ou um termômetro de mercúrio. Pode escolher ainda diferentes partes do corpo para efetuar a amostragem. Todos esses meios são aptos a alcançar o fim pretendido: medir a temperatura corporal. A opção por um ou outro dependerá das convicções do profissional e das circunstâncias em que se encontre. Porém, nenhum médico poderá medir a temperatura do paciente usando uma balança ou uma fita métrica, haja vista a manifesta inidoneidade desses instrumentos para a finalidade em que empregados.”23

Com efeito, o mecanismo da correção monetária tem como objetivo a readequação do valor nominal da moeda, de forma que apenas cumprirá a sua função caso o índice que vier a informar o fator de correção monetária tiver medido da forma mais acurada possível o efeito da erosão da moeda24. Especialmente o que for além da reposição do valor, então, deverá ser objeto de revisão e controle quando fixada pelo legislador, na medida em que, caso a intenção tivesse sido a de gerar um acréscimo, um plus, aos créditos objeto da tutela legislativa, deveriam ter sido empregados outros institutos, como juros moratórios ou multa, mas não correção monetária, pelo simples fato de não ser um acréscimo o que esta busca.

Ocorre que há uma diversidade de índices de preços existentes no Brasil, que remontam ao período de hiperinflação e são construídos de acordo com critérios específicos. Não se referem a um produto ou serviço apenas, mas a um conjunto deles, os quais são selecionados em virtude dos objetivos de cada índice e acabam por serem influenciados por diferentes aspectos, dentre os quais se cita os hábitos alimentares, o padrão de consumo, a sazonalidade e a localização geográfica. Diante isso, inclusive, é que se diz que cada setor, ou mesmo cada empresa, e cada família podem calcular o seu próprio índice em função dos produtos e serviço que utilizem25.

Daí por que a correção monetária em si, considerada como a reposição do valor de substância da moeda, não consegue ser medida com exatidão pelos índices de preços, mas é possível encontrar índices que sejam capazes de conformar uma correção monetária o mais próximo possível da exatidão26.

Conforme apontado pelo economista Janes Ângelo de Souza, há um consenso mundial no âmbito da economia no sentido de que o melhor indicador geral de inflação será o de um índice que meça a variação dos preços ao consumidor, vez que o objetivo final das ciências sociais, no que se inclui a economia, é a pessoa humana, a qual é representada pelas unidades familiares27. É que os índices de preços ao consumidor medem a influência das variações de preços no padrão de consumo e, por conseguinte, o nível de vida das unidades familiares, sendo o indexador correto para operações gerais que visam simplesmente oportunizar a “recomposição de poder de compra ou a compensação por variações inflacionárias domésticas”28. Continua o autor referindo que:

“Para um país que tem um grande número de índices de preços publicados, o problema começa com a escolha do Índice de Preços ao Consumidor mais correto. No Brasil existem inúmeros Índices de Preços ao Consumidor, refletindo uns a média das grandes regiões metropolitanas e outros, variações regionais. Entre os chamados ‘índices nacionais’, os mais usados são o IPCA, calculado pelo IBGE, e o IPC, calculado pela Fundação Getúlio Vargas.”29

O índice adotado oficialmente pelo governo federal para fins de aferição da inflação do país e condução da sua política monetária e econômica é o IPCA (Resolução n. 2.747, de 28 de junho de 2000, do Banco Central do Brasil), o qual busca medir a inflação de um conjunto de produtos e serviços comercializados no varejo que cobre 90% das famílias pertencentes às áreas urbanas cobertas pelo Sistema Nacional de Índices e Preços ao Consumidor (SNIPC), nas quais estão as regiões metropolitanas de Belém, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Vitória, Rio de Janeiro, São Paulo, Curitiba, Porto Alegre, além do Distrito Federal e dos municípios de Goiânia, Campo Grande, Rio Branco, São Luís e Aracaju30. Além disso, é aferido pelo IBGE, entidade da administração pública federal, vinculada ao Ministério da Economia, que é a principal provedora de dados e informações do país31.

Não suficiente, compreende-se que, caso o legislador não queira optar por utilizar um índice que meça de forma mais acurada a inflação do país para a correção dos valores de determinadas obrigações, haverá então de, no mínimo, observar a restrição setorial à qual é destinado o índice que será eleito na lei, a fim de que este efetivamente atinja a finalidade de servir como correção monetária e não ocorra uma subversão do instituto.

Como visto, há índices de preços existentes no Brasil que têm o objetivo de medir a variação de preços de segmentos específicos, os quais não irão apurar a inflação geral do país, de modo que a utilização de tais índices de preços apenas será congruente caso realizada dentro do aludido segmento. Retoma-se, pois, o exemplo de Fábio Nusdeo citado no tópico anterior, complementando-o para o enfoque ora pretendido: caso a lei estipule que, havendo inadimplemento, um vendedor de maçãs terá seus créditos corrigidos por um índice que mede a variação de preço de mensalidades escolares, na verdade não se estará fazendo uma correção monetária, mas outra coisa.

Ainda nesse sentido, cita-se ilustrativamente que não poderia o legislador estipular que, havendo inadimplemento no pagamento de valores devidos a título de honorários advocatícios, incidirá para fins de correção monetária o Índice Nacional de Custo da Construção (INCC) até que ocorra a satisfação do débito. É que isto redundaria na aplicação de uma variação de preços vinculada a outro segmento, que não o dos serviços advocatícios, razão pela qual se estaria frente a um acréscimo – ou ainda uma redução – e não uma correção do valor da obrigação. Por outro lado, caso o legislador optasse por determinar a correção de valores inadimplidos em obrigações envolvendo o setor de construção pelo INCC, não se vislumbraria, em princípio, incoerência de sua parte, ainda que o aludido índice eventualmente se distancie da inflação do país, já que a lei estará apenas adequando a variação de preços ocorrida no próprio setor em questão, com a observância de suas peculiaridades.

Nesse contexto, são extraídas duas premissas que devem ser respeitadas pelo legislador ao estipular determinado índice para fins de correção monetária quando tutelar uma relação jurídica, no que se inclui a seara do Direito Tributário: o índice eleito deve medir da forma mais fidedigna a inflação do país ou, ao menos, dizer respeito ao exato segmento objeto da tutela pela lei.

Frente a isso, passa-se a analisar especificamente a SELIC e o IGP-M, os quais vêm sendo referidos e adotados na legislação de entes federativos como índices que corrigiriam monetariamente os créditos tributários.

4. A adoção da taxa SELIC para a correção monetária de créditos tributários

Após a adoção do real e ultrapassado o período de transição até que retornássemos ao nominalismo, sobre os créditos tributários da União incide atualmente apenas a taxa SELIC, consoante previsão do art. 13 da Lei n. 9.065/1995 e do art. 30 da Lei nº 10.522/2002, o que fora seguido por grande parte dos demais entes federados.

Ocorre que, a despeito das próprias previsões legais estatuírem a incidência de “juros de mora equivalentes à taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia” sobre os créditos tributários, o Superior Tribunal de Justiça e o Supremo Tribunal Federal têm entendimento consolidado no sentido de que esta incluiria tanto o índice de inflação do país quanto juros moratórios32. Partindo-se de tal compreensão, então, haveria exceção ao nominalismo quanto aos créditos tributários através dos dispositivos legais que determinam a incidência da taxa SELIC, por esta abranger também uma correção monetária, ao que inclusive seria vedada sua cumulação com outro índice de aferição da inflação de acordo com a jurisprudência, como se extrai, por exemplo, da própria redação da Súmula n. 523 do Superior Tribunal de Justiça (“[...] vedada sua cumulação com quaisquer outros índices”).

A razão pela qual se chegou a esse entendimento, todavia, não é clara. As decisões das Cortes remetem-se a julgados anteriores em seus fundamentos, os quais, por sua vez, remetem-se a julgados anteriores. A primeira decisão do Superior Tribunal de Justiça localizada33 em que fora abordada a questão deu-se no REsp n. 187.401, julgado em 1998, no qual se limitou o Ministro Relator José Delgado a transcrever a sentença do processo, a qual afirmava que34:

“Cumpre observar que os títulos atualmente são sempre nominais, de emissão escritural, com registro no SELIC – Sistema Especial de Liquidação e Custódia, com rentabilidade via deságio e/ou juros previamente fixada. No que se refere à rentabilidade, os papéis negociados (atrelados à taxa SELIC) possuem uma expectativa de correção monetária e juros.

Infere-se, assim, que a correção monetária é considerada na apuração da taxa SELIC. Aplicá-la juntamente com outro índice de atualização monetária implicaria a dupla condenação do réu e enriquecimento sem causa da parte autora.”

No entanto, ainda que reiteradamente venham assim decidindo as Cortes Superiores, faz-se necessário perquirir como se dá a formação da taxa básica de juros da economia brasileira, a taxa SELIC, a fim de verificar se realmente é possível compreendê-la em sua conformação atual como, ao mesmo tempo, juros moratórios e um índice de correção monetária.

Em primeiro lugar, não se pode confundir o sistema SELIC com a taxa SELIC. A taxa SELIC tem, de fato, o seu nome derivado da sigla do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia. Todavia, enquanto o sistema SELIC, criado em 14 de novembro de 1979, trata-se de infraestrutura informatizada do mercado financeiro, administrada pelo Banco Central, em que são transacionados os títulos públicos federais35; a taxa SELIC corresponde à taxa média ajustada das operações diárias de financiamento entre as instituições financeiras que utilizam como garantia títulos públicos federais que sejam realizadas no sistema SELIC (art. 1º, § 1º, do Regulamento do Banco Central do Brasil, com redação dada pela Resolução n. 61, de 13 de janeiro de 2021, do Banco Central do Brasil).

Diante das metas de inflação estatuídas pelo Decreto n. 3.088/1999, ademais, a taxa SELIC é atualmente também o principal instrumento de política monetária utilizado pelo Comitê de Política Monetária (Copom), órgão do Banco Central para controlar a inflação e manter a meta definida pelo Conselho Monetário Nacional, na qual se utiliza o IPCA como base, índice oficial para aferição da inflação adotado pelo governo federal, conforme dispõe a Resolução n. 2.747, de 28 de junho de 2000, do Banco Central do Brasil.

É que, de acordo com a visão monetarista, as taxas de juros mais elevadas são um incentivo à poupança, pelo que diminuem o ritmo do escasseamento dos bens ofertados no mercado36, de modo a favorecer uma queda na inflação; no mesmo turno, entende-se que, ao se diminuir as taxas de juros, fica mais barato tomar crédito, motivo pelo qual é estimulado o consumo e a aplicação de valores no mercado, aumentando-se a inflação37.

Nesse contexto, a cada 45 dias é realizada uma reunião do Copom, em que é revisado o cenário macroeconômico do Brasil e fixada uma meta para a taxa SELIC, a qual terá como objetivo que a inflação do país, medida pelo IPCA, fique dentro da meta de inflação definida pelo Conselho Monetário Nacional (Circular n. 3.868/2017 do Banco Central), uma vez que as taxas de juros do mercado, como as dos empréstimos, financiamentos e aplicações financeiras, são influenciadas pela taxa SELIC38.

Para manter a taxa SELIC dentro da meta, o Banco Central, por exemplo, elevará ou reduzirá a oferta de reservas bancárias39. Por ter uma atuação nas duas pontas do mercado, ademais, permite-se ao Estado que este se posicione de modo a conduzir a taxa mediante o controle da força compradora e vendedora de títulos públicos federais40.

Daí a diferenciação entre a meta da taxa SELIC e a chamada taxa SELIC Over. A meta da taxa SELIC corresponde ao patamar definido pelo Copom que se buscará alcançar através das políticas econômicas; enquanto a taxa SELIC Over, que é a taxa incidente nos créditos tributários, é a média ponderada das operações efetivamente realizadas no sistema SELIC pelas instituições financeiras em operações compromissadas41. Veja-se que, não obstante seja o objetivo que a taxa SELIC Over corresponda à meta da taxa SELIC, esta pode possuir singelas variações, pois depende do mercado, ainda que sob contundentes interferências do Banco Central42.

Compreendida a formação da taxa SELIC, pois, são verificadas algumas incongruências no entendimento segundo o qual, ao incidir sobre os créditos tributários, corresponderia a taxa SELIC tanto a juros moratórios quanto a um índice de correção monetária.

De início, giza-se que já na época em que adotada pela legislação para incidir sobre os créditos tributários inadimplidos, uma das insurgências levantadas foi a de que a taxa SELIC é uma taxa de juros como um fator de remuneração, ao passo que sua utilização no campo tributário ocorre em virtude da mora, de modo que se acaba por misturar as funções de contraprestação pelo uso do capital (juros remuneratórios) e a de punição pela demora no pagamento (juros moratórios)43.

Além disso, haja vista que a taxa SELIC é a taxa de juros do país, que é manejada artificialmente pelo Banco Central para atender às metas futuras do Copom, resta dificultada a compreensão de que esta contemplaria atualmente a medição da inflação, já que a inflação “apenas pode ser aferida a posteriori, por metodologia própria centrada notadamente na variação de preços dos produtos e serviços escolhidos para esse fim”44. Ora, a inflação é a efetiva perda do valor nominal da moeda em período determinado, de modo que não é compatível que a sua medição seja feita através de um índice que é manipulado pelo Banco Central de acordo com metas fixadas previamente, tal como a taxa SELIC, em especial considerando que o Banco Central busca o controle da inflação do país justamente mediante o manejo da própria taxa SELIC.

Quanto a este ponto, importa destacar que no Brasil há uma estimativa pelo Banco Central no sentido de que a taxa SELIC afeta o investimento e o consumo de bens duráveis com uma defasagem de 3 a 6 meses45. Há, ainda, um hiato de produto em que se leva adicionalmente cerca de 3 meses para que seja exercido um impacto significativo da baixa ou do aumento da inflação46. Nesse contexto, calcula-se que a taxa SELIC afeta com uma defasagem de 6 a 9 meses a inflação do país47.

Entender que a taxa SELIC compreenderia também a inflação, ainda, significaria dizer que a SELIC jamais poderia ficar aquém dos índices de preço ao consumidor – os quais, como visto, são os mais idôneos a medir a inflação –, sob pena de estarmos frente a uma taxa de juros real e não de uma taxa de juros nominal, como é o caso da taxa SELIC. Ocorre que basta referirmos o ano de 2020, por exemplo, para verificar que a taxa SELIC foi de 1,90%48, patamar consideravelmente abaixo do IPCA, índice oficial do governo federal para fins de inflação do país, que fechou o ano em 4,52%49.

Destarte, debruçando-nos sobre como é formada a taxa SELIC, tem-se por refutar a compreensão de que, ao incidir sobre os créditos tributários, seria esta, ao mesmo tempo, um índice que compreende a inflação e juros moratórios.

Ademais, consoante constatação de Ives Gandra da Silva Martins, a taxa SELIC não mediria nem mesmo “o custo do dinheiro em toda a sua amplidão, mas apenas a liquidez dos recursos que transitam pelo mercado financeiro”50, pois a sua métrica, de fato, abrange apenas operações entre instituições financeiras.

Assim, ainda que se adotado o entendimento jurisprudencial de que a taxa SELIC seria um índice que poderia ao mesmo tempo servir como juros moratórios e medir a inflação, esta seria ligada ao âmbito específico do mercado financeiro, ao qual não está adstrita a tributação. Por esse motivo, igualmente, não haveria coerência na adoção da taxa SELIC como um índice de correção monetária, já que o mercado financeiro não é o segmento objeto da tutela legislativa em questão.

5. A adoção do IGP-M para a correção monetária de créditos tributários

Dentre os diversos índices de preços que surgiram no período de hiperinflação do Brasil está o Índice Geral de Preços – Mercado (IGP-M), o qual também tem a sua análise como relevante para o presente artigo em virtude de alguns entes federados o utilizarem em sua legislação para fins de correção monetária de créditos tributários, bem como diante da grande variação percebida com relação ao índice no ano de 2020.

O IGP-M é apurado pelo Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas (FGV IBRE), sendo composto por três outros índices, os quais contam com diferentes pesos, a saber: Índice Nacional de Custo da Construção (INCC), que representa 10%; Índice de Preços ao Consumidor (IPC), que representa 30%; e Índice de Preços ao Produtor Amplo (IPA), que representa 60%51.

Para que seja possível desvendar o que é efetivamente aferido através do IGP-M, destarte, compete analisar cada um dos índices que o compõem. Desde já, no entanto, registra-se que a ponderação da sua composição é criticada há longa data por não ter sido estabelecida a partir de estudos específicos e também por estar defasada em função das profundas mudanças estruturais experimentadas pela economia brasileira nas últimas décadas52.

Pois bem, o INCC busca medir a evolução dos custos de construções habitacionais, abrangendo materiais, equipamentos, serviços e mão de obra, através da coleta de preços de 7 capitais brasileiras (São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Salvador, Recife, Porto Alegre e Brasília)53.

O IPC, no seu turno, é um índice de preços ao consumidor que “mede a variação de preços de um conjunto fixo de bens e serviços componentes de despesas habituais de famílias com nível de renda situado entre 1 e 33 salários mínimos mensais”, cobrindo as mesmas capitais que o INCC54. O IPC leva em consideração as despesas de consumo extraídas da Pesquisa de Orçamentos Familiares (POF) realizada no biênio 2008/2009 pelo IBGE, que são divididas em oito classes de despesa (alimentação, habitação, vestuário, saúde e cuidados pessoais, educação, leitura e recreação, transportes, despesas diversas e comunicação)55.

O IPA, por fim, “registra variações de preços de produtos agropecuários e industriais nas transações interempresariais, isto é, nos estágios de comercialização anteriores ao consumo final”, sendo “cada vez mais um índice de preços de venda de produtos em nível de produtor” e tendo abrangência nacional56.

Das métricas utilizadas para cada um dos três índices que compõem o IGP-M, então, extrai-se que, como já apontado anteriormente, o mais correlacionado à inflação do país é o IPC, por se tratar de um índice de preços ao consumidor, o qual mede de forma mais abrangente a variação do poder de compra da moeda no país57. Todavia, sua participação para o IGP-M é de apenas 30%, enquanto o IPA influencia em 60% o índice.

Ocorre que, além de medir a variação de preços no nível do produtor e não do consumidor, o IPA é muito sensível à variação cambial58 por ter em sua base muitos commodities, de modo que não apenas a inflação do país lhe afeta, mas também uma alta ou baixa do dólar59. Assim é que, por exemplo, no ano de 2020, muito em virtude da alta do valor cambial do dólar e também do aumento da demanda por alimentos como a soja e o arroz, o IPA acumulou uma alta considerável, contribuindo com grande relevância para que o IGP-M atingisse 23,14% em dezembro60. Veja-se a tabela a seguir com a variação acumulada do IGP-M e dos índices que o compõem, elaborada pela FGV:

Variação % do IGP-M acumulada em 12 meses

Fonte: Fundação Getulio Vargas (Fundação Getulio Vargas. IGP-M varia 0,96% em dezembro e acumula alta de 23,14% em 12 meses. Portal FGV. Disponível em: https://portal.fgv.br/noticias/igp-m-dezembro-2020. Acesso em: 14 jan. 2021).

De fato, o IGP-M foi concebido para ser utilizado como um “deflator do índice de evolução dos negócios, daí resultando um indicador mensal do nível de atividade econômica”61. Costuma ser empregado como um dos índices que compõem as fórmulas paramétricas utilizadas por empresas e telefonia e de energia elétrica, bem como indexador de contratos de empresas prestadores de serviços e de contratos de aluguel. Recentemente, contudo, a aplicação do IGP-M vem sendo afastada até mesmo por particulares no âmbito imobiliário, por se entender que o índice não está captando corretamente a inflação e o aumento de preços do setor62.

Destaca-se que o IPCA – já mencionado índice oficial de inflação adotado pelo governo – de 2020 fechou acumulado em 4,32%63, ao passo que o IGP-M no mesmo período acumulou alta de 23,14%64. De igual modo se verifica um grande descompasso entre o IGP-M e o IPC, que tem um peso de apenas 30% no IGP-M, muito embora o IPC seja mais adequado à aferição da inflação geral do país.

Outrossim, como se pôde perceber, o IGP-M tem em sua composição índices destinados a segmentos determinados da economia, tendo grande peso os setores da construção ou dos commodities, o que faz a métrica levar em consideração bens e serviços específicos, não sendo, também por esta perspectiva, coerente para fins de correção monetária de créditos tributários.

Assim é que, por não ser um índice de preços ao consumidor, tendo um histórico acima da inflação do país, medida oficialmente pelo IPCA, e, ao mesmo tempo, ser o IGP-M composto por índices destinados a segmentos específicos que não a seara tributária, não se mostra idônea para a finalidade da correção monetária a utilização do aludido índice em créditos tributários.

6. Conclusão

Através do levantamento histórico realizado sobre a correção monetária, verificou-se que esta surgiu em um período de grande inflação como uma forma paliativa de manutenção de relações econômicas, vez que tem como finalidade a readequação do valor nominal da moeda.

Identificou-se, contudo, que diante do êxito do Plano Real houve um retorno ao nominalismo, segundo o qual, por regra, não devem ser aplicados índices de correção monetária, de modo que apenas será correta a incidência de um índice quando houver expressa previsão legal ou contratual nesse sentido.

Após, foram perquiridos os limites ao legislador na escolha de um índice de preços para correção monetária a incidir sobre créditos tributários, concluindo-se que não podem ser os créditos tributários atualizados por quaisquer índices, sendo necessário que haja coerência por parte do legislador: o índice a ser adotado pela lei para fins de correção monetária deve medir de forma idônea a inflação do país ou, ao menos, dizer respeito ao segmento sob tutela legislativa.

Adentrando-se especificamente em dois índices que são atualmente empregados pelo legislador em créditos tributários, fora estudada a taxa SELIC, enfrentando-se o entendimento jurisprudencial no sentido de que esta abrangeria tanto juros moratórios como correção monetária. Identificou-se que a taxa SELIC é um índice de juros, ao que o seu tratamento pela jurisprudência como sendo também um índice com fins de correção monetária é incorreto. Ou seja, atualmente vige, com relação aos créditos tributários federais – e dos demais entes federados que adotam a SELIC – o nominalismo, vez que não há previsão de correção monetária, mas tão somente da incidência de juros.

Em seguida, estudou-se o IGP-M, sendo constatado que este não é um índice adequado para a correção monetária de créditos tributários, na medida em que não corresponde à inflação do país e possui em sua composição índices de segmentos econômicos muito específicos.

Por todo o exposto, registra-se que, embora frente ao nominalismo vigente não seja uma exigência do ordenamento jurídico a incidência de correção monetária em créditos tributários, caso haja a escolha de adoção de um índice pelo legislador, atualmente os índices que se mostrariam mais adequados para tanto seriam os que melhor refletem a inflação do país, a saber, o IPCA, especialmente por ser o índice oficial de inflação do país, ou o IPC.

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